II SA/Rz 676/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy - na skutek odwołań B. P. i R. P. - decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w podstawie prawnej powołująca: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a.". Działając na wniosek P. J., Starosta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane pod nazwą: "Budowa budynku usługowego (kamieniarstwo) z instalacją gazową na działce nr ewid. gruntów 471/3 w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...]". Rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, Starosta sformułował decyzję w sposób niezgodny z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2015 r. poz. 1146 ze zm.). Ponadto, nie zawarł sformułowań wynikających z określonych przepisów ustawowych. Nieprawidłowo określił także jednostkę ewidencyjną i obręb ewidencyjny w nazwie inwestycji i w określeniu obszaru oddziaływania. Nie wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów wyznaczono taki obszar. Nie odniósł się nadto do zastrzeżeń stron. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] - decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. J. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowego (kamieniarstwo) z podziemnym odcinkiem przyłącza elektrycznego i gazowego oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ewid. gr. 471/3 w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Organ podkreślił, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji opracowany został zgodnie z wymaganiami ostatecznych decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, projektowany budynek usługowy usytuowany jest zgodnie z wymogami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Inwestycja zlokalizowana jest w granicach [.... Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie występują tam miejsca podmokłe, cieki wodne oraz siedliska ptaków i innych zwierząt. Przedsięwzięcie to nie wpłynie negatywnie na środowisko i nie będzie oddziaływać na ten obszar, w związku z tym nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych. Lokalizacja przedsięwzięcia, istniejąca zabudowa, jej charakter (pozostawienie 74 % powierzchni działki biologicznie czynnej, okoliczność, że nie będą zajmowane pod budowę tereny cenne przyrodniczo, nie jest też przewidziana wycinka drzewostanu) nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na ten obszar. W ocenie organu, inwestycja nie kwalifikuje się więc do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzeniu raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Ponadto, zapewniony jest dojazd do działki z drogi publicznej kategorii gminnej (działka nr 475) poprzez drogę wewnętrzną gminną (działka nr 474/1). Inwestor posiada nadto prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ za znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu uznał działki nr ewid. gr.: 471/3, 471/4, 473, 470, 368/3, 368/2, 368/1, 343/1 oraz 343/2 w obrębie ewidencyjnym [...]. W tym zakresie Starosta [...] stwierdził, że przy ustalaniu powyższego wziął pod uwagę wszelkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia w możliwości zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu budowlanego tj. ustawę o drogach publicznych, ustawę – Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Od decyzji powyższej odrębne odwołania złożyli B. P. oraz R. P. Wymieniona podkreśliła, że planowana inwestycja stanie się bardzo uciążliwa dla najbliższego otoczenia ze względu na hałas i kurz. Spowoduje także spadek wartości należącej do niej działki nr ewid. 368/1. R. P. zarzucił z kolei, że nie został poinformowany o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podniósł, że jego rodzina mieszkająca w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zakładu kamieniarskiego narażona będzie na życie w uciążliwych warunkach, a skutki oddziaływania tego obiektu na zdrowie są trudne do przewidzenia. Ponadto, dopuszczalny poziom hałasu w czasie pracy zakładu może zostać przekroczony. Odwołujący się zarzucił, że na mapie dla celów projektowych zaznaczona została linia wyznaczająca drogę, nie mającą odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Wojewoda [...] wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda uznał, że inwestor spełnił wymogi określone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o wydanie takiego pozwolenia na budowę inwestor dołączył mianowicie wszelkie potrzebne dokumenty w postaci: projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych we właściwej formie oraz decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych przez uprawnione do tego osoby. Mapa ta została włączona do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 17 listopada 2015 r. pod nr ewid. [...], a jej treść odpowiada § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Inwestycja odpowiada również ustaleniom decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Prowadzenie działalności usługowej nie będzie poza tym powodować hałasu przekraczającego normy określone dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Obiekt, którego dotyczy sprawa zaprojektowany został w odległości 3,2 m – 4,0 m (strona zachodnia) i 40,0 m (strona południowa) od granicy działki nr ewid. 471/4, ścianami pełnymi, od działki nr 470 ok. 35 m i od granicy z działką nr ewid. 474/1 w odległości 8,9 m do 10 m, co zgodne jest z warunkami przewidzianymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Ponadto, ilość wytwarzanych pyłów będzie niewielka. Zasięg oddziaływania zamknie się w obrębie działki inwestora. Wojewoda podkreślił ponadto, że zarzuty odnoszące się do decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygnięcie to wiąże bowiem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. R. P. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: § 14, § 309 i § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2012 r. w sprawie warunków technicznych (...), § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, jak też § 1 ust. 1F w związku z załącznikiem 1 Tabela 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Skarżący wskazał, że w pozwoleniu na budowę nie wskazano szerokości drogi dojazdowej do działki nr 471/3, a faktycznie jest ona mniejsza (od 2,88 do 3,5 m) niż wymagana prawem (nie mniej niż 4,5 m). Niewłaściwą szerokość tej drogi (8 m) wskazuje także mapa dla celów projektowych z 10 listopada 2015 r. Zdaniem strony, wspólne korzystanie z przedmiotowej drogi (działki nr 474/1) spowoduje ograniczenie jego dostępu do drogi publicznej nr 475, jak również będzie stanowiło zagrożenie dla ruchu drogowego z uwagi na zbyt małą szerokość owej drogi. Ponadto, wody opadowe z działki nr 473/1są odprowadzane niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy tj. nie na teren własnej działki, a do rowu. Poza tym, obszar Natura 2000 znajduje się w odległości mniejszej od planowanej inwestycji niż wskazane w decyzji 4 km. Skarżący podkreślił niezrozumiały dla niego fakt bagatelizowania przez organy bardzo bliskiej odległości od planowanej inwestycji takich instytucji jak szkoła, przedszkole, plac zabaw. Strona wskazała, że oświadczenia inwestora o rozmiarach produkcji w zakładzie należy traktować wyłącznie jako jego deklaracje, które mogą ulec zmianie w razie zwiększenia zamówień. Podała, że stroną niniejszego postępowania powinien być także właściciel działki nr 474/1 (droga wewnętrzna gminna). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę wiążący jest fakt istnienia dostępu do drogi publicznej, nie zaś jej konkretny przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodność rozstrzygnięcia administracyjnego z prawem stanowi kryterium, według którego dokonywana jest kontrola sądu administracyjnego, a wskazuje na to brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Rozstrzygnięcie to może być jednak wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w wypadku, gdy stwierdzone zostaną uchybienia określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W myśl więc art. 145 § 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei zaistnienie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy zobowiązuje sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji, co wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. Oddalenie skargi jako bezzasadnej następuje zaś wówczas, gdy brak jest wskazanych wyżej uchybień. Oceniając w niniejszym postępowaniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo materialne, jak też przepisy postępowania w stopniu, o którym mowa w powołanych wyżej regulacjach. Rozstrzygnięcie to utrzymywało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. J. pozwolenia na budowę budynku usługowego z podziemnym odcinkiem przyłącza elektrycznego i gazowego i wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ewid. 471/3 położonej w H. Akty te wydano w oparciu o unormowania ustawy Prawo budowlane określające warunki, które muszą być spełnione, by inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, o które się ubiega. I tak, w świetle art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, wedle brzmienia art. 34 ust. 1 P.b., projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana m. in. zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy jeszcze powołać art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W świetle z kolei drugiej regulacji, kontroli podlega także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż w warunkach sprawy zachodzi sprzeczność sporządzonego projektu budowlanego z wydaną dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2015 r. Wskazuje ona mianowicie w pkt 3 ppkt 1 tiret 5 w części zawierającej zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, że prowadzona działalność usługowa nie może powodować hałasu przekraczającego normy określonej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. W świetle unormowań rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku tj. zawartych w załącznikach stanowiących Tabelę 1 pkt 3 lit. d, jak i Tabelę 3 lit. d, dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkalno-usługowych wynosi 55 dB. Tymczasem w postanowieniach projektu budowlanego w części odnoszącej się do powyższej problematyki mowa jest o tym, iż poziom hałasu na zewnątrz obiektu nie będzie przekraczał dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów mieszkaniowo-usługowych tj. 56 dB. Istniejąca różnica (1 dB) jest wprawdzie niewielka, jednak stanowi o niewątpliwej niezgodności przedmiotowego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, która sama wprawdzie nie wskazuje poziomu hałasu, którego nie można przekroczyć, lecz odsyła w tym zakresie do obowiązujących regulacji prawnych, które są jednoznaczne. Sprzeczności powyższej nie dostrzegł żaden z rozpoznających sprawę organów mimo, że ma ona decydujące znaczenie dla sposobu rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższego naruszenia prawa materialnego należy jeszcze zwrócić uwagę na uchybienie przepisom postępowania nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Mianowicie, tak w piśmie z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r., jak i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej R. P. podnosił kwestie związaną z szerokością drogi dojazdowej do jego działki. Starosta [....] w wydanej decyzji odniósł się do tego problemu. Natomiast już Wojewoda [...] przemilczał ją, bowiem w uzasadnieniu jego decyzji brak fragmentu odnoszącego się do powyższej. Wojewoda wskazał tylko ogólnie na zapewnioną dostępność komunikacyjną terenu tj. z drogi gminnej (dz. nr 475) poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr 474/1). Nie odniósł się tym samym do zarzutu strony w tym zakresie. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, o czym przesądza treść art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. W skardze wnoszący ją zarzuca, iż wydane pozwolenie na budowę nie określa szerokości przedmiotowej drogi dojazdowej, co stoi w sprzeczności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zajmuje stanowisko odnośnie tej kwestii, co należy jednakże uznać za zdecydowanie spóźnione, jako że skarga ponawiała de facto podniesioną już wcześniej okoliczność. To zaś uzasadnienie skarżonej decyzji winno zawierać argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek wydania decyzji o określonej treści, w tym ustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę w toku postępowania zarzutów. W związku z zasadą dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie rozpoznana w całokształcie jej okoliczności przez obie instancje. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono o uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów prowadzonego przez stronę postępowania kwotę 500 zł, składającą się na wpis od skargi.