II SA/Rz 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [..]. Przedmiotem skargi K. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej "u.ś.r."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. K. G. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – M. G. Po jego rozpoznaniu Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad córką M. G. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, w związku z tym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od tej decyzji K. G. zawnioskowała o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przyznanie jej różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Podniosła, że nie zgadza się z decyzją, bowiem emerytura, która wynosi 1017 zł netto, została przez nią wypracowana. W związku z opieką nad córką nie może podjąć dodatkowego zatrudnienia. Uważa, że za tę opiekę powinno jej przysługiwać świadczenie, gdyż jest wyższe niż pobierana emerytura. Zwróciła uwagę, że jej rodzina wymaga stałej opieki (mąż i syn posiadają orzeczenie o stopniu niepełnosprawności), a tylko ona tę opiekę może sprawować. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że posiadanie przez odwołującą prawa do emerytury (ustalone decyzją ZUS Oddział w [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...]), wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jasne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uniemożliwia ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia, mimo spełnienia pozostałych przesłanek jego przyznania. Wobec powyższego podnoszone w odwołaniu pozostałe argumenty dotyczące sytuacji materialnej czy też osobistej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, nie mogą zostać uwzględnione. W tej kwestii nie pozostawiono organom sfery uznaniowości. Brak także podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia a pobieraną emeryturą. K. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem celów ustawy i norm konstytucyjnych; - art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do dyspozycji tych przepisów, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP; - niezastosowanie Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, co doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 1 ust. 2 lit. c Konwencji. 2) naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ wydał decyzję z naruszeniem opisanych w pkt 1) przepisów prawa materialnego. Tym samym organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję. W obszernym uzasadnieniu skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 833/18, że posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, otrzymywaną w kwocie netto. Na takie rozumienie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazuje wykładnia systemowa, funkcjonalna i celowościowa. Organ tymczasem ograniczył się do wykładni literalnej ww. przepisu, podczas gdy winien dokonać wykładni prokonstytucyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." i zgodnie z jego brzmieniem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Trzeba też wskazać, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220). Organy obu instancji odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołały się na sformułowaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przesłankę mającą charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy odnosząc się do zawartego w odwołaniu K. G. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie – "różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym" wywiódł, że w świetle powyższego przepisu ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe i również brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą tego świadczenia a pobieraną przez wnioskodawczynię emeryturą. Niesporne bowiem w sprawie jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury (decyzją ZUS O/[...] z dnia [...] marca 2019 r., znak [...]), której wysokość netto wynosząca 1017 zł jest niższa niż to świadczenie. Nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa (jaką zastosowały organy obu instancji) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do powyższego wniosku (skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości). Zdaniem jednakże Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia wspomnianego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Otóż Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 (LEX nr 2630867), że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (zob. uchwała NSA (7) z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk – Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (zob. L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sadów. Komentarz. Toruń 2002 r., s. 65). W kontrolowanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wątpienia intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie (pobieranie wymienionych w tym przepisie świadczeń wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. W uzasadnieniu skargi w obszernym zakresie przywołano argumenty przedstawione w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 – stanowisko WSA, jak wcześniej wskazano Sąd tu orzekający w pełni aprobuje – bak jest więc konieczności ich powielania. Podkreślić jednak należy – jak słusznie wywiedziono w powyższym wyroku – iż narusza zasadę równości taka wyładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie (podobnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, LEX nr 2650442). Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje tez żadnych przyczyn uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie (tu emerytura skarżącej) jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na względzie i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ, po myśli art. 153 P.p.s.a. weźmie pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Organ przyjmie więc, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej w tę emeryturę, czyli emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, tj. w wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).