II SA/Rz 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- II SA/Rz 677/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [..] i jednocześnie nakazano Spółdzielni A wykonać rozbiórkę rozbudowanej części parkingu o wymiarach 5,14m x 42,0m z płyt ażurowych na działce nr 1214/1 obr. 207 w R., przy budynku nr [...] ul. [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w wyniku czynności kontrolnych na działce 1214/1 pbr. 207 przy ul. [...] w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce w/w Spółdzielnia A (dawna nazwa: Spółdzielnia [...]) wykonała roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego od ok. 1969r. parkingu zlokalizowanego na działce nr 1214/1 obr. 207. Rozbudowana część parkingu wykonana została z płyt ażurowych, powierzchnia tej części posiada wymiary ok. 5,14m x 42m. Na parkingu wykonano szlaban, na którego wykonanie okazano zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia [...].01.2009r. Powierzchnia rozbudowanej części parkingu mieści więcej niż 10 miejsc postojowych, w związku z czym na jej wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie parkingu na działce nr 1214/1 obr. 207 i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 października 2010r. wymienionych w nim dokumentów. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec nie przedłożenia przez Spółdzielnię A w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...] nakazał Spółdzielni A wykonać rozbiórkę rozbudowy parkingu przy budynku ul. [...] w R. na działce nr 1214/1 obr. 207. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że do dnia wydania decyzji inwestor nie przedłożył żądanych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. dokumentów, w związku z powyższym uwzględniając art. 48 ust. 4 P.b., koniecznym było zastosowanie art. 48 ust. 1 i nakazanie rozbiórki. Nałożony obowiązek staje się wykonalny z dniem uprawomocnienia się decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia A wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że utwardzenie placu parkingu następowało etapami i zostało zakończone w 2000 roku. Przed tym rokiem w tej części parkingu stała pergola śmietnikowa, która na skutek upływu czasu uległa zniszczeniu, a pod nią utwardzony został plac płytami ażurowymi typu jumbo. Pojemniki na śmieci przeniesiono do pergoli przy ul. [...]. Samochody mieszkańców budynku parkowały na nieutwardzonym terenie zielonym, grzęznąc w błocie i niszcząc zieleń. Miejsca te utwardzono początkowo gruzem i starymi płytkami chodnikowymi. Na wniosek mieszkańców Administracja Spółdzielni sukcesywnie utwardzała teren betonowymi płytami ażurowymi. Koszt tych robót wyniósł kilka tysięcy złotych. Odwołująca się stwierdziła, że proponowanie członkom Spółdzielni po 10 latach użytkowania placu zwanego parkingiem, przeprowadzenia legalizacji za 200 000 złotych jest "irracjonalne społecznie i ekonomicznie". Sposób realizacji placu (sukcesywne utwardzanie placu w odstępach czasowych), nie wymagało dla każdej z tych robót uzyskania pozwolenia na budowę. Spełnione zostały również przesłanki dotyczące odległości od budynku i okien określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał Spółdzielni A wykonać rozbiórkę rozbudowanej części parkingu o wymiarach 5,14m x 42,0m z płyt ażurowych na działce nr 1214/1 obr. 207 w R., przy budynku nr [...] ul. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zasadna, jednakże z uwagi na nieprecyzyjne określenie części obiektu podlegającego rozbiórce, ulec musi zreformowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny dokładnie wyjaśniony. W sposób nie budzący wątpliwości organ I instancji ustalił, że inwestor – Spółdzielnia A wykonała w 2000r. rozbudowę obiektu budowlanego tj. parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustaleń tych nie kwestionował w odwołaniu sam inwestor. Zatem zasadnie PINB wdrożył procedurę określoną w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane Powołując się na art. 48 ust. 1 i 2 oraz art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wskazano, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonany w 2000 roku zakres robót jako rozbudowę obiektu budowlanego. Pojęciem "parking" określa się miejsca czy place postojowe, a te zostały wymienione w załączniku do ustawy Praw budowlane jako należące do kategorii XXII obiektów budowlanych. Za prawidłowe uznano ustalenia, że na wykonanie rozbudowy obiektu budowlanego – parkingu zawierającego więcej niż 10 stanowisk wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że organ I instancji stwierdził, iż samowolnie wykonany obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, wobec czego postanowieniem z dnia [...].12.2009r. wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego. Odpowiadając na zarzut odwołania organ wyjaśnił, że ocena podjęcia czynności legalizacyjnych w aspekcie ekonomicznym czy społecznym należy do inwestora, a nie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia A (dawna Spółdzielnia [...]), wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB i umorzenie postępowania. Podano, że budynek mieszkalno – usługowy zlokalizowany przy ul. [...] został odebrany protokołem odbioru końcowego i przekazany do użytku (eksploatacji) [...].10.1969r. Wg odnalezionego archiwalnego egzemplarza projektu dróg i placów opracowanego przez CZSBM Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...]" W. ul. [...] Oddział w R. ul. [...], przy budynku [...] zaprojektowano 13 stanowisk postojowych dla samochodów. Na załączonym projekcie pokazano stanowiska postojowe w ilości 13 sztuk i pergolę śmietnikową. W dalszej części podtrzymano argumenty dotyczące zniszczenia pergoli śmietnikowej i utwardzenia placu pod nią płytami ażurowymi, betonowymi jumbo. W ocenie strony skarżącej tzw. rozbudowa parkingu jest w istocie częściowym odtworzeniem wcześniej zaprojektowanego w roku 1967 parkingu dla 13 stanowisk postojowych, które na przestrzeni 30 lat (od 1969-2000r.) uległy całkowitej degradacji i zniszczeniu. Miejsca te utwardzano początkowo gruzem lub starymi płytkami chodnikowymi, co umożliwiało parkowanie dodatkowych samochodów i nie wymagało decyzji administracyjnych. Na wniosek mieszkańców Spółdzielni sukcesywnie utwardzano teren betonowymi płytami, a roboty zakończono w 2000r. Wskazano, że organ I instancji wykazał, że na przedmiotowym parkingu mieści się 17 miejsc postojowych, tymczasem w odnalezionej dokumentacji z 1967r. wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało 13 miejsc, dodatkowe miejsca uzyskano z wykorzystania miejsca po pergoli śmietnikowej. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego przy niejasnym i niejednoznacznym stanie faktycznym nie powinny uznawać wykonanych robót budowlanych za samowolę budowlaną, gdyż nie doszło do "oczywistego i rażącego naruszenia prawa", a zatem organy nie powinny wydawać decyzji nakazującej rozbiórkę. Użytkowanie istniejącego placu do parkowania pojazdów leży w interesie społecznym, tym bardziej, że wykonany obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że jakakolwiek dokumentacja projektowa czy pozwolenie na budowę dotyczące realizacji inwestycji w latach 1960-tych (tj. 1967 lub 1969r.) nie może stanowić podstawy i nie uprawnia do budowy nowych miejsc postojowych w 2000 roku, do których zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie ich wykonania i w chwili obecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 133 1 powyższej ustawy wynika zaś, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 145 § 1 cytowanej wyżej ustawy Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych ustawach. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w powyższej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zasadą przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy, jest nakazanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis ten może być stosowany dopiero wówczas gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 ustawy możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzając zatem możliwość legalizacji właściwy organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nałożyć tym postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy (legalizacji samowoli budowlanej) dokumentów, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Dopiero niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 48 ust. 1 ustawy. Jako niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem traktuje się zarówno niedostarczenie żądanych dokumentów właściwemu organowi, jak też niedotrzymanie wyznaczonego terminu na ich złożenie. W rozpoznawanej sprawie wydany nakaz przymusowej rozbiórki, z powołaniem się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niespełnienia przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]). Za zasadne uznać należy wydanie decyzji, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części parkingu o wymiarach 5,14x42 m z płyt ażurowych, na działce nr 1214/1, przy budynku nr [...] ul. [...] w R. W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organu administracji oceniony zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i 80), prowadząc do prawidłowego zastosowania w/w normy prawa materialnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca w 2000 r. wykonała rozbudowę przedmiotowego parkingu, bez wymaganego pozwolenia na budowę (przyznaje to chociażby w odwołaniu), i bez znaczenia przy tym jest, że roboty budowlane wykonywane były sukcesywnie (etapami). Fakt zaś, że ta rozbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych niewątpliwie dawał możliwość legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 ustawy (stanowiąc jeden z jej warunków). Zakres wykonanych robót prawidłowo w postępowaniu administracyjnym sklasyfikowano jako rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, wymagająca jednocześnie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy), którym skarżąca się nie legitymowała. Znajdujący się w aktach sprawy projekt dróg, placów i chodników z 1967 r. dla budynku nr [...] przy ul. [...], złożony przez skarżącą, dotyczy parkingu asfaltowego, a przede wszystkim nie stanowi – w świetle przepisów obowiązujących w czasie realizacji parkingu i obecnie – dokumentu uprawniającego do rozpoczęcia budowy. Odwoływanie się przez skarżącą do tych dokumentów projektowych nie mogło więc odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Nadto z faktu nieodnalezienia "całkowitej dokumentacji" inwestycji realizowanej w latach 70-tych –budynku i jego otoczenia – nie można zasadnie wywodzić, iż stan faktyczny sprawy niniejszej "nie jest do końca jasny i jednoznaczny". Wniosek taki pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który – zdaniem Sądu – dawał organom administracji podstawy do dokonania jednoznacznych ustaleń. Trzeba też zauważyć, że w petitum skargi, ale i w jej uzasadnieniu nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie wskazano, które z tych przepisów miałyby zostać naruszone, a zwłaszcza w takim stopniu, iżby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, jak już wyżej podniesiono, nie ma podstaw do przypisania takiego zaniedbania organowi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.