II SA/Rz 678/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi L. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat I. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi L. E. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawczyni dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") z przeznaczeniem do likwidacji barier architektonicznych w budynku mieszkalnym poprzez wymianę podłogi i drewnianych legarów, ocieplenie i ułożenie wykładziny antypoślizgowej w jednym z pokoi zamieszkiwanym przez osobę niepełnosprawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm., dalej: "ustawa z 1997") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że przyznawanie dofinansowywania w zakresie likwidacji barier dla osób niepełnosprawnych należy do zadań własnych powiatu, a zakres i sposób realizacji takiej pomocy następuje w drodze decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. W przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (Dz. U. Nr 96, poz. 861 z późn. zm., dalej: "rozp. MPiPS z 2002") nie zawarto katalogu przedmiotów i usług, które mogą być finansowane w ramach likwidowania poszczególnych barier. Dlatego katalog taki został opracowywany w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...]. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozp. MPiPS z 2002 osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się mogą ubiegać się o likwidację barier architektonicznych poprzez dofinansowanie ze środków PFRON do zadań, których realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi wykonywanie osobie niepełnosprawnej podstawowych czynności lub kontaktu z otoczeniem. W rozdziale I ust. 1 pkt 3 i 8 katalogu rzeczowego stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. postanowiono, że dofinansowanie przysługuje osobom niepełnosprawnym m.in. na likwidację progów w celu wyrównania podłogi, przygotowanie podłoża pod posadzkę lub podłogę antypoślizgową i ułożenie takiej posadzki lub podłogi w kuchni, ciągach komunikacyjnych oraz jednym pokoju zamieszkałym przez osobę niepełnosprawną. Prezydent Miasta [...] podał, że wniosek strony o dofinansowanie przedmiotowych inwestycji został zaopiniowany negatywnie. Oparto się przy tej ocenie na treści zaświadczenia lekarskiego, w którym opisano trudności strony w poruszaniu się po schodach (ze wskazaniem używania laski) oraz konieczności pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu w przypadku zakupów i sprzątania. Ustalono również, że w latach 2008 – 2011 strona otrzymała pomoc na przygotowanie podłoża pod posadzkę lub podłogę antypoślizgową oraz ułożenie takiej posadzki lub podłogi w kuchni, ciągach komunikacyjnych (korytarz, balkon, schody wejściowe do budynku) oraz jednym pokoju przez nią zajmowanym. Zakres przystosowania budynku mieszkalnego do jej potrzeb jest zatem w ocenie organu wystarczającym dostosowaniem architektonicznym obiektu i umożliwia sprawne poruszanie się po nim osobie niepełnosprawnej. Natomiast wnioskowana wymiana podłogi i drewnianych legarów oraz ocieplenie i ułożenie wykładziny w drugim pokoju nie stanowiłoby likwidacji barier, lecz podniesienie standardu budynku. Ponadto, podłoga w tym pokoju jest już wyłożona szorstką wykładziną, a różnica poziomu w progu wynosi około 1 – 2 cm, istniejącą zaś szczelinę można wypełnić listwą podłogową. Dlatego też odmówiono przyznania żądanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji L. E. podała, że w pokoju objętym wnioskiem znajdują się wszystkie rzeczy niezbędne do codziennej egzystencji. O dofinansowanie likwidacji barier w tym zakresie odwołująca się wnioskowała już w 2011 r., jednak wtedy przyznano jej pomoc w odniesieniu tylko do pokoju, w którym znajduje się łóżko, podwieszka do ćwiczeń i piec. Nie zgadza się z treścią zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z 10 lutego 2012 r. i jego zakresem, ponieważ w ustawie z 1997 mowa jest o dofinansowywaniu likwidacji barier w związku z indywidualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej. Tym samym organ przekroczył w jej ocenie granice uznania administracyjnego. Po rozpatrzeniu w/w odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. SKO, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z 1997 i § 6 pkt 1, § 10 ust. 1 pkt 1 rozp. MPiPS z 2002, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji podjęta została w granicach uznania administracyjnego i nie naruszała prawa. Stosownie do § 6 pkt 1 rozp. MPiPS z 2002 o dofinansowanie ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują, jeżeli umożliwi to lub w znacznym stopniu ułatwi wykonywanie osobie niepełnosprawnej podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Decydując o przyznaniu pomocy organ uwzględnia zgłoszoną potrzebę, ilość posiadanych środków i liczbę osób potrzebujących. Okoliczności te dają również podstawę do opracowania rzeczowego rodzaju barier, których likwidacja podlega dofinansowaniu, ponieważ dokument taki umożliwia ocenę zgłoszonych potrzeb przez pryzmat posiadanych środków i liczby osób potrzebujących. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy tak co do stanu zdrowia strony jak i jej warunków życiowych i bytowych, w tym przeprowadził oględziny domu strony. Wyjaśnił również kryteria, którymi kierował się przy ocenie zgłoszonego wniosku. Uwzględniając stopień niepełnosprawności strony prawidłowo oceniono, że zakres dostosowania budynku do potrzeb odwołującej się jest wystarczający, albowiem umożliwia sprawne jej funkcjonowanie w środowisku domowym. W przekonaniu SKO uwzględnienie wniosku nie stanowiłoby aktualnie likwidacji barier architektonicznych, lecz podniesienie standardu budynku. Podłoga we wnioskowanym pokoju nie stanowi bariery architektonicznej. Wniosek wykraczał zatem poza kryterium niezbędności pomocy w celu umożliwienia lub ułatwienia w znacznym stopniu osobie niepełnosprawnej wykonywania podstawowych potrzeb i codziennych czynności. Z decyzją SKO nie zgodziła się L. E., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domaga się jej uwzględnienia i uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z 1997 przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki polegające na przyznaniu dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych ze środków PFRON; 2) art. 35a ust. 1 lit. c ustawy z 1997 poprzez nieuzasadnione pominięcie tego przepisu i jego niezastosowanie poprzez opracowanie "katalogu" bez podstawy prawnej, który ogranicza prawa osób niepełnosprawnych wbrew intencji ustawodawcy; 3) art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a sporządzona dokumentacja fotograficzna lokalu wykonana została w sposób "intencjonalny"; 4) art. 77 i 80 K.p.a. przez nierozparzenie całości materiału dowodowego, przez co utrzymano w mocy decyzję organu I instancji; 5) art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym stanowisku organu I instancji, które stanowi jedynie samoistne twierdzenie organu i nie jest poparte dowodami, że wniosek o dofinansowanie miał na celu podniesienie standardu budynku; 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że słusznie utrzymano mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowe ustalenia powinny doprowadzić Kolegium do stanowiska o potrzebie uwzględnienia wniosku strony. W uzasadnieniu skargi podano, że z ustawy z 1997 wynika, iż osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON m. in. w celu likwidacji barier architektonicznych rozumianych jako wszelkie utrudnienia występujące w budynku i jego otoczeniu, które ze względu na rozwiązania techniczne, konstrukcyjne lub warunki użytkowania uniemożliwiają lub utrudniają swobodę ruchu osobom niepełnosprawnym. Tymczasem zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] ograniczono prawo osoby niepełnosprawnej do ubiegania się o pomoc formułując jej zakres rzeczowy. W pokoju objętym wnioskiem znajdują się bowiem wszystkie rzeczy niezbędne jej do codziennego funkcjonowania. Podłoga w nim jest wyłamana, a w tych miejscach ułożone są w sposób niestabilny kawałki starej płyty wiórowej. Skarżąca podkreśliła, że pomoc jaką dotychczas uzyskała (przystosowanie tarasu, schodów, korytarza, kuchni i pokoju) mieściła się w granicach przepisów prawa. Natomiast obecna odmowa udzielenia pomocy na dostosowanie do jej potrzeb drugiego pokoju stanowi dla niej, jako osoby niepełnosprawnej, upokorzenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Ustanowiona w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy podtrzymała zarzuty i wywody skargi, nadto wniosła o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy, oświadczając że nie zostało ono uiszczone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił, nie będąc związany jej zarzutami. Z materiału aktowego sprawy wynika, że postanowieniem z [...] lutego 2013 r. [...] SKO uznało zażalenie L. E. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie niezałatwienia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych za uzasadnione. Z motywów tego postanowienia wynika, że organ wyższego stopnia uznał, iż organ I instancji nie wydał decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 K.p.a., choć trzykrotnie informować miał stronę o negatywnym sposobie rozpatrzenia jej źródłowego wniosku. W konsekwencji Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił L. E. przyznania dofinansowania, decyzja ta została utrzymana w mocy skarżoną obecnie do sądu wojewódzkiego decyzją SKO. W ocenie orzekającego Sądu stanowisko SKO, wyrażony w cyt. powyżej postanowieniu wywód, jakoby w dacie rozpatrywania zażalenia na bezczynność brak było decyzji administracyjnej rozpoznającej źródłowy wniosek strony o przyznanie dofinansowania, jest nietrafny. W judykaturze prezentowany jest powszechnie pogląd, wedle którego akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem jednak, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie uznaje się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z 11 października 2012 r., II SA/Rz 368/12, LEX nr 1241278). Pogląd ten podziela orzekający w sprawie Sąd. Zwrócić przeto należy uwagę, że pismem nr [...] z 17 kwietnia 2012 r. podpisanym przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępcę Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Miasta [...], doręczonym L. E. w dniu 25 kwietnia 2012 r., została strona poinformowana o negatywnym rozstrzygnięciu źródłowego wniosku o dofinansowaniu ze środków PFRON. Pismo to zawiera rozstrzygnięcie ("nie przyznałem Pani dofinansowania..."), jest skierowane do strony oznaczonej indywidualnie, jest podpisane przez działającego z upoważnienia organu jego pracownika. Zawiera zatem to pismo minimalne elementy kształtujące byt decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji w dniu [...] marca 2013 r. nastąpiło w sytuacji, gdy w obrocie pozostawała decyzja ostateczna rozstrzygająca tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Taki stan rzeczy oznacza, że doszło do tzw. res iudicatae, tj. ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. daje to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. SKO orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności samo dopuściło się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nakazywało to Sądowi stwierdzić nieważność decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Ppsa. O ile stanowisko organu I instancji zajęte w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. strona kwestionuje, to L. E. będzie uprawniona do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dofinansowania ze środków PFRON, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Razem z prośbą należy wnieść samo odwołanie. Rolą organu odwoławczego będzie rozpoznanie tej prośby, a w razie przywrócenia terminu rozpoznanie odwołania. Z powyższych względów rozpoznanie zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego jest przedwczesne. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa.