II SA/Rz 679/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej - skargę oddala - II SA/Rz 679/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R.Ł. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, [...] grudnia 2020 r. R.Ł. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, zebranie dowodów i materiałów oraz wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nielegalnej budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [....] na odcinku od drogi gminnej położonej na działce nr 1162 do mostu i podjęcie stosownych działań przeciwko Gminie [....] w tej sprawie. PINB postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] – działając na podstawie art. 123, art. 124 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - odmówił wszczęcia na wniosek R.Ł. postępowania administracyjnego w sprawie budowy bez zgłoszenia kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [....] prowadzone jest już postępowanie administracyjne z udziałem podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne wynikające z art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a o dokonanych ustaleniach R.Ł. - który nie legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu - otrzymał informacje pismem z [...] września 2020 r. nr [...]. Jego wniosek z [...] grudnia 2020 r. nie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O statusie strony postępowania administracyjnego decyduje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego R.Ł., dający podstawę do wywiedzenia jego statusu jako strony w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...]. W art. 61a k.p.a. ustawodawca postanowił, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie k.p.a nie konkretyzuje "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania", ale w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się w związku z tym m.in. na fakt prowadzenia postępowania w tej samej sprawie lub wydania rozstrzygnięcia. W zażaleniu na powyższe postanowienie R.Ł. zarzucił błędne uznanie, że nie jest on stroną postępowania. Jego interes prawny wynika z faktu, że jest wraz z żoną współwłaścicielem działki siedliskowej nr 1163 w [...], która sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością na której wybudowano kanalizację deszczową i chodnik, co będzie oddziaływać na jego działkę. Budowa tej kanalizacji jest nielegalna, gdyż nie była zgłoszona do Starostwa Powiatowego wraz z budową chodnika [...] czerwca 2013 r. Pismo PINB z [...] września 2020 r. wskazuje, że kontrolowano budowę chodnika, a nie budowę kanalizacji deszczowej. W pismach PINB nie udokumentowano, czy inwestycję w rejonie jego działki wykonano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Nie podano też decyzji uzgadniającej lokalizację przepustu w pasie drogowym przy jego posesji w obrębie skrzyżowania z drogą publiczną na działce nr 1162 ([....]). Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2021 r. WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r. Wskazał, że z dokumentów przesłanych przez PINB w związku z zażaleniem wynika, że organ ten zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr 728/2 położonej w miejscowości [...], na odcinku od drogi gminnej publicznej [...] położonej na działce nr 1162 w kierunku [...] do mostu [....]. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. R.Ł. w postępowaniu tym nie posiadał statusu strony postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślne jest stanowisko, że inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiających wszczęcie postępowania o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to przyczyny natury formalnej, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpatrywanym przypadku prowadzenie postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku R.Ł. Gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w tym samym zakresie przedmiotowym i jest to przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zażalenia i wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez organ I instancji przesłanek odmowy wszczęcia postępowania WINB wskazał, że zgodnie z art. 53 ustawy Prawo budowlane (znowelizowanej z dniem 19 września 2020 r.), ewentualne postępowania naprawcze lub legalizacyjne uregulowane w Rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Rozpatrywany wniosek R.Ł. o wszczęcie postępowania złożony [...] grudnia 2020 r. z formalnego punktu widzenia nie mógł być więc podstawą wszczęcia takiego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB z [...] lutego 2021 r. R.Ł. wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania mimo przysługującego mu przymiotu strony i utrzymanie w mocy postanowienia PINB, podczas gdy nie był on stroną umorzonego postępowania o nr [...] i nie ma organu przed którym mógłby dochodzić swoich racji. W postępowaniu w którym została wydana decyzja z [...] stycznia 2021 r. nr [...] nie brał udziału, ponieważ go o tym nie powiadomiono. Budowa niezakończonej kanalizacji deszczowej w [....] została udokumentowana na mapie z [...] maja 2013 r. Z projektu wynika, że przylega bezpośrednio do działki nr 1163, będącej współwłasnością skarżącego i jego żony. W decyzji z [...] stycznia 2021 r. brak jest informacji, że w rejonie od działki 1162 ([.....]) w kierunku działki 1163 przy drodze powiatowej [...] jest projekt zagospodarowania terenu oraz wybudowania kanalizacji wraz ze studzienkami. PINB w decyzji tej wskazał, że inwestycja została wykonana w sposób odmienny niż przewidziano w zgłoszeniu z [...] czerwca 2013 r. Organ otrzymał dokumentację projektową z 2013 r. od Gminy [...] Na mapie zaprojektowano kanalizację deszczową i studzienki do posesji nr 1163 w kierunku [...] Brak jest na mapie zaznaczenia granic drogi powiatowej nr [...] i działki nr 1163 w [....].. W projekcie z czerwca 2013 r. nie uwzględniono wód spływających z drogi na działce nr 1162 ([...]), więc nieprawidłowo dobrano kolektor kanalizacji deszczowej. W związku z tym, że działka nr 1163 przylega do drogi gminnej publicznej i drogi powiatowej nr [...], skarżący domaga się uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym "uzupełniając decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r." W działaniu organów zaistniała sprzeczność, gdyż z jednej strony pouczają go, że nie jest stroną postępowania, a z drugiej strony, organ I instancji w piśmie z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dał wyraz uznaniu go za stronę informując go, że po zapoznaniu się z treścią zażalenia nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany powyższego postanowienia. Z uwagi na to - w ocenie skarżącego - postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazówkami do dalszego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Kontrolą Sądu objęte jest postanowienie WINB z [...] lutego 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r. o odmowie wszczęcia – na wniosek skarżącego – postępowania administracyjnego w sprawie budowy bez zgłoszenia kanalizacji deszczowej przy drodze powiatowej nr [....] w [...] (działka nr 728/2). Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień nie doprowadziła do zakwestionowania ich prawidłowości, prowadząc do wniosku o braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. U przyczyn wydania wskazanych wyżej postanowień organów nadzoru budowlanego znalazła się regulacja art. 61a § 1 k.p.a., wg której, jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca), bądź gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazywane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania przez organy działań w ramach ich ustawowych kompetencji. W art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W sytuacji więc gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w tym przepisie, organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie i w kontekście tego przepisu została prawidłowo zinterpretowana przez organ I i II instancji. W okolicznościach sprawy nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego związanego z treścią żądania skarżącego. Wynika z nich, że w 2015 r. w miejscowości [...], przy drodze powiatowej nr [....], na działce nr 728/2, wykonany został chodnik o długości ok. 645 m (od granicy działek nr 1163 i 1161/1 do mostu w kierunku [...]), przy którym zamontowano studnie rewizyjne, które ułożono na przykrytym rowie przydrożnym. Nie budzi także wątpliwości, że jak ustalono w toku czynności wyjaśniających podjętych przez PINB na skutek pisma R.Ł. z [...] maja 2020 r., prace te wykonano na podstawie dokonanego [...] czerwca 2013 r. przez Gminę [...] do Starosty [...] zgłoszenia, do którego załącznik stanowił projekt techniczny (do zgłoszenia tego nie wniesiono sprzeciwu). PINB po wszczęciu [...] grudnia 2020 r. postępowania administracyjnego w sprawie jednoczesnej budowy wraz z chodnikiem na w/w odcinku kanalizacji deszczowej, decyzją z [...] stycznia 2021 r. umorzył w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że mimo iż inwestor nie wykonał całego zakresu zadań których dotyczyło zgłoszenie (tj. nie zrealizował chodnika przy działce nr 1163, nie wykonał krat ściekowych za chodnikiem oraz ścieku z elementów betonowych który miał być ułożony pomiędzy projektowanymi wpustami ściekowymi), a ponadto część robót wykonano w sposób odmienny niż w zgłoszeniu (tzn. zamiast planowanych do realizacji 16 studni rewizyjnych wykonano ich jedynie 11), brak jest podstaw do władczej ingerencji na gruncie prawa budowlanego; takie rozstrzygnięcie podyktowane było bezspornym ustaleniem, że projekt techniczny przewidywał w Rozdziale 4.5. wykonanie rowu krytego (wraz z studzienkami ściekowymi i studniami rewizyjnymi) i częściową likwidację rowu otwartego, co z kolei wynikało ze stwierdzenia (Rozdział 3.1.), że istniejący system odprowadzenia wód opadowych nie spełnia swojego zadania. Chociaż R.Ł. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] stycznia 2021 r. o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanalizacji deszczowej w opisanej wyżej lokalizacji (mimo iż jako zgłaszającemu potrzebę interwencji została mu pismem z [...] września 2020 r. nr [...] udzielona stosowna informacja o poczynionych przez PINB ustaleniach), w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko tego organu oraz WINB, że między tym postępowaniem a żądaniem wyrażonym w piśmie z [...] grudnia 2021 r. dotyczącym zbadania legalności budowy kanalizacji deszczowej zachodziła tożsamość przedmiotowa, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", tj. z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne jest już w toku. Zdaniem Sądu, zasadnie również uznał PINB i WINB (aczkolwiek odmiennie to argumentując), że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie budowy kanalizacji deszczowej nie mogło być wszczęte z uwagi na zaistnienie drugiej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a., tj. iż wszczęcia postępowania domagała się osoba niebędąca stroną w sprawie. O ile rację należy przyznać WINB, że ewentualne postępowanie naprawcze lub legalizacyjne wszczynane jest z urzędu i z formalnego punktu widzenia podstawy do tego nie mógł stanowić wniosek skarżącego z [...] grudnia 2020 r., to jednak należy zauważyć, że w istocie skarżący wnioskując o wszczęcie postępowania odnośnie prawidłowości dokumentacji zgłoszeniowej i zgodności z nią dokonanych przy budowie kanalizacji deszczowej robót nie żądał wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), w którym to trybie PINB nie prowadził też postępowania, zakończonego wydaniem [...] stycznia 2021 r. decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanalizacji deszczowej. Okoliczność ta z uwagi na zaistnienie opisanej wyżej przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek Sąd podziela stanowisko jakie w tym względzie wyraził w postanowieniu z [...] stycznia 2021 r. organ I instancji, upatrując odmowę wszczęcia postępowania w sprawie budowy bez zgłoszenia kanalizacji deszczowej w takim postępowaniu prowadzonym już z udziałem podmiotów którym przysługuje przymiot strony, przy jednoczesnym braku przepisu prawa z którego można by wywodzić źródło interesu prawnego i status strony postępowania dla skarżącego. Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie podziela, wskazując ubocznie, że jak wynika z akt sprawy związanych z wydaniem przez PINB decyzji z [...] stycznia 2021 r., stroną tego postępowania była Gmina [...] (jako inwestor) oraz Zarząd Dróg Powiatowych (jako wykonawca prac). Jak wynika z dołączonego do zgłoszenia z [...] czerwca 2013 r. projektu technicznego przebudowy drogi – budowy chodnika (obejmującego jak już także wskazano wyżej kwestie odwodnienia), "całość planowanej inwestycji mieści się w granicach pasa drogowego bez naruszania granic własności". Skoro zatem nie wiązało się to w żaden sposób z ingerencją w nieruchomość stanowiącą własność skarżącego (działkę nr 1163), trudno uznać, by inwestycja ta w jakikolwiek sposób dotyczyła jego praw, a przez to by uzasadnione było przyznanie mu co do jej realizacji statusu strony postępowania. W tej sytuacji w przypadku skarżącego można mówić jedynie o interesie faktycznym wywodzonym z tego, że projekt techniczny przewidywał wykonanie chodnika z infrastrukturą odwodnieniową również przy jego posesji graniczącej z drogą powiatową, do czego jak wynika z akt sprawy nie doszło z powodu braku dysponowania przez Gminę [...] wystarczającymi środkami finansowymi. Okoliczność niewykonania całego zakresu zadań objętych dokonanym [...] czerwca 2013 r. zgłoszeniem nie przesądza jednak sama w sobie – jak wywodzi to skarżący – o nielegalnej budowie wykonanej kanalizacji deszczowej. Interes faktyczny – świadczący w przypadku skarżącego pośrednio o zainteresowaniu i oczekiwaniach co do realizacji przez Gminę całości planowanej inwestycji - nie jest tożsamy z warunkującym prawa strony interesem prawnym. Reasumując, w opisanych okolicznościach organ administracji I i II instancji trafnie przyjęły brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania wskutek wniosku skarżącego dotyczącego zbadania budowy kanalizacji deszczowej, zasadnie odmawiając w konsekwencji jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyklucza to skuteczność wniesionej skargi, która jako niezasadna podlegała w takiej sytuacji oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.