II SA/Rz 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. K. i Z. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 2, art.17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz.1659) i art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej "u.p.z.p"). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. W. H. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 1843, obr. [...] w P. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisaną inwestycję. Na skutek złożonego odwołania w sprawie orzekało SKO, które decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na brak wyjaśnienie kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów m. P. jako działka nr 1843 obr. [...] przy ul. [...] w P." W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji oraz dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego terenu. Wyjaśniono, że projekt decyzji uzgodniono ze stosowymi organami. Odnośnie wymogu dostępu do drogi publicznej wskazano, że warunek ten został spełniony, gdyż działka nr 1843 obr. [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej – ul. [...], stanowiącej m. in. działkę nr 1494 obr. [...]. Jak zauważył organ kwestię możliwości realizacji ewentualnego przyszłego zjazdu drogowego rozstrzygać będzie Zarząd Dróg Miejskich w [...] w ramach odrębnego postępowania. Odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy organ podał, że została ona ustalona, czego dowodem jest załącznik graficzny nr 1, stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Linia została ustalona w równej odległości od krawędzi jezdni ul. [...] z uwzględnieniem zgody Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] na zbliżenie do drogi. Zaznaczono, że w związku z tym, że granica terenu inwestycji w niewielkim fragmencie przebiega uskokiem i zlokalizowana jest w większej odległości od krawędzi jezdni niż pozostała jego część, na tym odcinku organ odstąpił od jej oznaczenia. W związku z podnoszonymi w toku postępowania zarzutami stron, że obiekt będący przedmiotem inwestycji stanowi samowolę budowlaną, organ wyjaśnił, że zarzut braku legalności istnienia budynku nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Organami właściwymi dla ustalenia samowoli budowlanej i wyprowadzania konsekwencji prawnych są organy nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i Z. K. oraz M. G., M. P. i I. S. (współwłaściciele spółki "[...]" s.c.). Wskazali, że organ nie uwzględnił wszystkich przepisów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czym naruszono art. 6 i art. 7 K.p.a. Podnieśli zarzut braku zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej m. in. ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Jak podali działka nr 1843 obr. [...], choć posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Podali, że sam budynek zlokalizowany na działce nr 1843 od strony północnej znajduje się w odległości ok. 1,6 m od granicy działki Państwa K. - nr 1830, a winien być usytuowany w odległości 3 m (§12 ust. 1, pkt 1 rozporządzenia). Ponadto, budynek ten posiadający otwory okienne od strony zachodniej, według w/w przepisów (§12 ust. 1, pkt 2 rozporządzenia) winien być oddalony od granic w/w działki w odległości 4 m, tymczasem odległość ta wynosi ok. 3,5 m. W ich ocenie planowana inwestycja narusza wymogi techniczne wynikając z przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i nie może być zrealizowana. Podali, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy) który, jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., winien zostać rozebrany do 31 grudnia 1995 r. Zaznaczyli, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. wynika, że według aktualnego stanu formalno-prawnego właściciel tego obiektu ma obowiązek dokonania jego rozbiórki. Ich zdaniem ww. obiekt narusza ład przestrzenny. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu powołując się na ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji. Podkreśliło, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym, wykazała, że planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków dla inwestycji kończy jedynie pewien etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, a zatem nie narusza ona żadnych praw i nie powoduje znaczącej szkody lub nieodwracalnych skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyli A. K. i Z. K, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w odniesieniu do ich zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wskazali na brak rozpoznania podniesionych przez nich zarzutów, brak podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżących, co doprowadziło do utraty zaufania do organów władzy publicznej i naruszenia zasady przekonywania (art. 7 i art. 8 K.p.a.). W dalszej części skarżący podtrzymali argumenty odwołania, podnosząc, że przedmiotem inwestycji jest budynek, będący samowolą budowlaną, który został wzniesiony jako tymczasowy obiekt budowlany a który winien zostać rozebrany do dnia 31 grudnia 1995 r. Podtrzymali zarzuty dotyczące posadowienia budynku niezgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. Ich zdaniem inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w istocie dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej. Fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, powoduje, że kwestionowana decyzja winna zostać unieważniona. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy zaś art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] października 2017 r. wykazała, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania i dlatego nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych w określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego, dokonane zaś na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. W ocenie Sądu, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające ze wspomnianych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Wszczęte zostało złożonym przez W. H. wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego" na działce nr 1843, obr. [...], przy ul. [...] w P. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania takiej decyzji określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., przy czym wymagane jest łączne ich spełnienie. Z uwagi na zaprezentowanie tych przesłanek przez organy obu instancji (w uzasadnieniu decyzji) brak jest konieczności ich powielania. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien spełniać warunki określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego" na działce nr 1843, obr. [...] w P., przy ul. [...] dołączona została kserokopia Opisu technicznego do koncepcji przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego przy ul. [...] w P., wykonanego na zlecenie inwestora. Z zawartego w nim Opisu stanu istniejącego (pkt 2.1) wynika, że na przedmiotowej działce nr 1843 obr. [...] znajduje się budynek usługowy podpiwniczony parterowy z poddaszem użytkowym. Kserokopia ta opatrzona jest jedynie nieczytelnym podpisem, a więc autor tego dokumentu i w szczególności jego kwalifikacje i uprawnienia zawodowe nie zostały wykazane, stąd stanowi dokument o wątpliwym (od strony formalno – prawnej) walorze dowodowym. Nadto zauważyć należy, iż pomiędzy wnioskiem inwestora wskazującym nazwę inwestycji: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego" na działce nr 1843 w P. a wspomnianym wyżej Opisem technicznym istnieje sprzeczność – wynika bowiem z niego, że na w/w działce istnieje "budynek usługowy podpiwniczony parterowy z poddaszem użytkowym". Nie do zaakceptowania jest sprzeczność pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a dokumentami do niego załączonymi. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie stanowi żadnego potwierdzenia, że na w/w działce znajduje się budynek mieszkalno – usługowy, co do którego inwestor zaplanował rozbudowę, przebudowę i nadbudowę, występując ze stosownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W takiej sytuacji należało dojść do wniosku, że kwestia w istocie o pryncypialnym znaczeniu przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie nie została wyjaśniona z zachowaniem reguł dowodowych wynikających z K.p.a. (art. 75 i nast.), co w konsekwencji dyskwalifikuje wydane decyzje organów obu instancji. W odwołaniu podnoszono, że na działce nr 1843 znajduje się tymczasowy obiekt budowlany (pawilon handlowy), który zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] winien zostać rozebrany do 31 grudnia 1995 r. W skardze zaś wskazano, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca rozbiórkę "obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", co powinno skutkować "unieważnieniem kwestionowanej decyzji". Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zwracano również uwagę na naruszenie odległości, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Co się tyczy zarzutu naruszenia postanowień powyższego rozporządzenia, to trafnie organy obu instancji wywiodły, iż kwestie te podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast nie podziela Sąd stanowiska organów orzekających w sprawie niniejszej, iż kwestia braku legalności wnioskowanego do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku (tzw. samowoli) dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia, "ustalenie samowoli budowlanej oraz wyprowadzenie konsekwencji prawnych" należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Nadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzono, że istnienie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu zlokalizowanego na wnioskowanym terenie, którą przywołują strony w odwołaniu, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji. Otóż przypomnieć należy, że art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nie można zatem wydać inwestorowi pozwolenia na przebudowę obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to do obejścia prawa. Skoro wydanie decyzji w/w nie jest możliwe, to nie można wydać również decyzji o warunkach zabudowy dla przebudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu w/w, która to decyzja byłaby podstawą do wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na przebudowę tego obiektu. Kwestia legalności budynku znajdującego się na działce nr 1843 winna zostać jednoznacznie wyjaśniona, z zachowaniem reguł dowodowych i podjęte następnie ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd stoi na stanowisku, iż w sytuacji gdy na obszarze planowanej inwestycji istnieje nielegalnie wybudowany obiekt, to warunki zabudowy nie mogą być ustalone z pominięciem tej okoliczności. Wydanie pozytywnej decyzji umożliwiłoby także wnioskodawcy obejście prawa, bowiem zgodnie z art. 64 w zw. z art. 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.