II SA/Rz 68/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Leżajsku na uchwałę Rady Miasta Nowa Sarzyna z dnia 25 marca 2024 r. nr XCI/724/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna – skargę oddala – Uchwałą Nr XCI/724/2024 z 25 marca 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna, Rada Miejska w Nowej Sarzynie ustaliła przedmiotowy ekwiwalent, w podstawie prawnej wskazując art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g." i art. 15 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 15a ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233), "u.o.s.p.". Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez wskazanie w § 2, że: "ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia - 12,00 zł." podczas, gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej Radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej i nie realizuje w tym zakresie wytycznych wynikających z tej ustawy. Prokurator wskazał, że z treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika jednoznacznie, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, nie zaś za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub akcji czy w inny niedookreślony sposób. Treść kwestionowanej uchwały nie pozwala zatem przyjąć, że prawidłowo realizuje ona upoważnienie ustawowe wynikające z przedmiotowej ustawy. Zawarte w kwestionowanym przepisie uchwały Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie uregulowania dotyczące naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków za udział w szkoleniu wprowadzają dowolność uznania ram czasowych momentu zdarzenia uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, podczas gdy ustawa precyzuje początek okresu, za który kandydatom na strażaków OSP przysługuje ekwiwalent pieniężny. Zakwestionowany więc w skardze przepis zaskarżonej uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu od którego powinien on być naliczany. Wnoszący skargę podkreślił, że organ uchwalający akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Jego zdaniem, powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Materia regulowana aktem prawa miejscowego powinna bowiem wynikać z upoważnienia ustawowego, a także realizować wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym, powinny być zatem zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Tymczasem, Rada nie uwzględniła wytycznych z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Sarzyna, działający imieniem Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 15 w ust. 2 w końcówce zdania trzeciego u.o.s.p., ustalił odmienny od wyrażonej w tym przepisie zasady, sposób ustalenia ekwiwalentu za udział w szkoleniu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, posługując się zwrotem "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" nie dodając już od kiedy ma być ona liczona. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Nowej Sarzynie w dniu 25 marca 2024 r. tj. według stanu prawnego ustalonego ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1560), która zmieniła art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, m. in. poprzez dodanie ust. 1a, który przyznaje ekwiwalent również dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, a także ustaliła nowe brzmienie ust. 2 poprzez wskazanie w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP odrębnego momentu naliczania ekwiwalentu tj. "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Nowelizacja weszła w życie 8 września 2023 r. Wójt podkreślił, że uwadze Skarżącego umknęła ta nowelizacja ustawy, o czym świadczy uzasadnienie skargi, w którym Skarżący zacytował treść przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji tego aktu. Tym samym, zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa, a przedmiotowa skarga winna zostać oddalona jako całkowicie nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując kontrolę administracji publicznej sąd ma na względzie kryterium zgodności z prawem, a to wedle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Kontroli tej poddane są różne formy działalności administracji, w tym akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Uregulowanie to pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Istotna jest także treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że takim istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.01.2025 r. III OSK 6510/21]. Ze skargą niniejszą wystąpił Prokurator Rejonowy w Leżajsku, którego legitymacja wynika zarówno z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 § 1 i art. 50 § 1), jak i z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390 ze zm.). Jak wskazuje art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Nadto, w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy jeszcze zwrócić uwagę na § 115 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 tego aktu - w myśl którego, w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Skarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.s.p. Brzmienie tych regulacji jest następujące: - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1), - ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 -stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a), - wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Rada Miejska w Nowej Sarzynie w skarżonym przez Prokuratora § 2 uchwały zawarła następującą treść: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia - 12,00 zł". Kwestionując powyższy zapis Prokurator zauważył, że brakuje w nim sformułowania, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każda rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, tak bowiem stanowi ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Stanowisko Skarżącego jest błędne, co słusznie podniósł Organ w odpowiedzi na złożoną skargę. Prokurator zacytował mianowicie poprzednie brzmienie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, które nakazywało naliczać ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" i przewidywało ekwiwalent pieniężny, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zmiana treści ustawy w powyższym zakresie miała miejsce na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz 1560), który to akt prawny wszedł w życie w dniu 8 września 2023 r. Nowela ta dodała do art. 15 u.o.s.p. przepis ust. 1a, w którego pkt 1 uczyniła jako uprawnionego do ekwiwalentu także kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 tj. strażaka OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Wskazując jako beneficjenta ekwiwalentu pieniężnego kandydata na strażaka ratownika OSP prawodawca sprecyzował, że świadczenie to podlega naliczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Kwestionowane przez Prokuratora brzmienie § 2 skarżonej uchwały odpowiada wskazanej wyżej treści ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Wprawdzie nie zawiera ono wskazania, że chodzi o "kandydata na strażaka ratownika OSP", a w zamian za to stanowi o "kandydacie na strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej", jednak równocześnie odsyła też do brzmienia art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., gdzie wyraźnie mowa jest o "kandydacie na strażaka ratownika OSP". Powyższy zapis lokalnego prawodawcy nie budzi więc w istocie wątpliwości. W takiej zatem sytuacji tj., gdy Rada Miejska w Nowej Sarzynie ustalając ekwiwalent pieniężny dla kandydata na strażaka ratownika OSP powieliła istotne w tym przedmiocie brzmienie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, to nie można było przyjąć - jak tego chce Prokurator - że doszło do przekroczenia w tym zakresie granic upoważnienia ustawowego. W tym miejscu podkreślić należy, że dokonanego w istocie powtórzenia ustawy nie sposób uznać jako istotnego naruszenia prawa. Wprawdzie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mowa jest o tym, by nie powtarzać przepisów ustawy upoważniającej ani innych aktów normatywnych (§ 118, § 137 w zw. z § 143), jednak w orzecznictwie sądowym podnosi się, że nie można tych regulacji uznawać za bezwzględne. Powtórzenie może być więc istotne dla zapewnienia spójności przepisów, komunikatywności tekstu prawnego oraz usunięcia możliwych wątpliwości interpretacyjnych. Ważne jest, aby powtórzenie to było dosłowne, a więc, by nie wprowadzało normy prawnej sprzecznej z intencją ustawodawcy. Zasadniczo więc doprecyzowanie określonej kwestii na poziomie ustawowym powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.s.p. Powtórzenie można bowiem uznać jako nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7.01.2020 r. III SA/Kr 1125/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17.12.2019r.). Dlatego też złożoną skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Rady o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania należy stwierdzić, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje w razie uwzględnienia skargi, ale tylko skarżącemu od organu, o czym wyraźnie stanowi art. 200 P.p.s.a.