II SA/Rz 681/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w L. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr[...]; II. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] i uchyla postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego w Rzeszowie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...]w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki tej decyzji; III. uchyla postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego; IV. uchyla postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; V. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 681/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 134 i 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) stwierdził, że J.S. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...]r. nr [...]z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem własnym z dnia [...]r. nr [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego w R. ARMiR po rozpatrzeniu odwołania J.S. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia[...]. Nr[...], odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w L. Decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] w zakresie numeru decyzji, bowiem błędnie wpisano środkowy człon numeru 2004 zamiast 2005. Podstawą prawną wymienionej decyzji jest art. art. 5a § 3 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 grudnia 1993r. (Dz. U. z 1994r. nr 1, poz. 2 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z postanowieniem nr [...] Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w R. z dnia [...]r. Decyzją nr [...] z [...]r. Kierownik Biura Powiatowego w L. AR i MR, działając na podstawie art. 2 ust. 1,2,3 pkt 2 lit.d i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.), Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego przepisy przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 maja 2004r. odmówił przyznania płatności za rok 2004. Jednocześnie z tytułu płatności obszarowej - 2004 nałożono karę pieniężną w wysokości 273,69 zł. Z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej – inne-2004 karę pieniężną w wysokości 380,61zł, obydwie potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. W odwołaniu skarżący stwierdził, że decyzja jest krzywdząca, bo jest człowiekiem schorowanym i całe życie był rolnikiem. Za niesprawiedliwe uznał wymierzenie kary za 2004r. zwłaszcza z uwagi na koszty związane z utrzymaniem i koniecznością zakupu leków z niewysokiej renty socjalnej i zwrócił się o umorzenie nałożonych sankcji, aby nie były potrącane z płatności do 2008r. Zarzucił, że nie był powiadomiony o kontroli przeprowadzonej 17 sierpnia 2004r., a w tym czasie większość plonów była już zebrana. Dyrektor Oddziału Regionalnego w R. ARiMR nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy wymienioną decyzję. W szczególności zostało wykazane, że na działkach A i B, na których była deklarowana uprawa żyta znajduje się ugór, a na działkach D i E rośnie las, podczas gdy we wniosku zadeklarowano funkcję łąki i pastwiska. Organ wyjaśnił, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w 2004r., rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu jednolitej płatności obszarowej w tym dla Polski (Dz. Urz. L 328 z 17.12.2003r. ze zm.), jeżeli stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną i powierzchnią określoną w rozumieniu art. 2 lit.r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001) przekracza 50 % wnioskodawca zostaje wyłączony z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zgłoszoną, a określoną powierzchnią. Kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do których producent rolny jest uprawniony z tytułu składanych wniosków w okresie 3 lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy deklarowaną – 2,52 ha – a określoną w wyniku kontroli powierzchnią – 1,22 ha – wynosiła 106,56 %. W przypadku upraw uzupełniających, jeżeli w odniesieniu do grupy upraw zadeklarowanych powierzchnia przekracza powierzchnię określoną o więcej niż 50 % to zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE nr L 327 z 12 grudnia 2001r. str. 11 ze zm.) rolnik może zostać ponownie wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią rzeczywistą. W przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy zadeklarowaną (2.52 ha), a określoną w wyniku kontroli powierzchnią (1,22 ha) wyniosła 106,56 %. Kwota kary została obliczona na podstawie schematów pomocowych ustanowionych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, w ramach której rolnik jest uprawniony do otrzymania pomocy o którą zabiega w kontekście wniosków złożonych w trzech kolejnych latach kalendarzowych od momentu stwierdzenia nieprawidłowości. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. ARiMR z [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu wyraził obawy z powodu utraty prawa do nowych płatności bezpośrednich do gruntu rolnego w okresie trzech lat, gdyż utrzymuje się tylko z niewielkiej renty oraz powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Zwrócił się do Sądu o przyznanie płatności oraz wyprostowanie powierzchni działek, bo Agencja niektóre działki uznała, że mają 0, 00 powierzchni, a inną wskazuje dokumentacja geodezyjna. W odpowiedzi na skargę Dyrektora POR w R. ARiMR wniósł o oddalenie skargi i wskazał na argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone dwuetapowo. Pierwszy zakończył się postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Natomiast drugi etap postępowania prowadzono w trybie wznowienia postępowania i został zakończony zaskarżoną decyzją, którą odmówiono dopłat i orzeczono sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, Której skarga dotyczy" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a wiec w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 4.12.1996r. III S.A. 967/96 ONSA 1997 nr 4, poz. 170). Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji będzie postępowanie wszczęte postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego w Rzeszowie ARiMR z [...]r. nr[...]. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem nr [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego w L. ARiMR z dnia [...]r. nr [...] o odmowie przyznania J.S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004r. W podstawie prawnej wymienionego postanowienia organ powołał między innymi art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Pierwszy etap postępowania prowadzony w trybie odwoławczym zakończono nie decyzją, ale postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, które postanowieniem ostatecznym (art. 134 k.p.a. zd. 2). Postanowienie takie może być zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem nie może być ono kontrolowane w trybie zażaleniowym. Tryb wznawiania postępowania zakończonego postanowieniem został uregulowany w art. 126 k.p.a. Stosownie do tego przepisu do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w pierwszym etapie zostało zakończone postanowieniem wydanym w trybie art. 134 k.p.a., które jest postanowieniem ostatecznym, ale nie przysługuje na nie zażalenie, bo takiego środka zaskarżenia nie wprowadziła ustawa. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowanie postanowienie stronie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Oznacza to, że postanowienia wydane w trybie art. 134 k.p.a. nie podlegają weryfikacji w drodze postępowania administracyjnego i to także w trybie postępowania nadzwyczajnego (patrz wyrok NSA z 8.03.2001r. sygn. akt S.A./Sz 1723/99 Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 48962). Z tych przyczyn Sąd uznał, że postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu narusza przepisy postępowania i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Organ administracji publicznej orzekający po wznowieniu postępowania jest organem I instancji, pomimo, że w postępowaniu zwykłym prowadzonym w trybie odwoławczym działa jak organ II instancji. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania prowadzonym ściśle według reguł określonych w art. 145-153 k.p.a. i w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji może wydać rozstrzygniecie przewidziane w art. 151 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania jest odrębnym, nowym postępowaniem, którego rola sprowadza się do kontroli postępowania prowadzonego w trybie zwykłym oraz oceny, czy stwierdzone przyczyny wznowienia miały wpływ na treść podjętej decyzji w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy wznowienie postępowania nie powoduje powrotu i możliwości prowadzenia postępowania w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie pierwszą decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego, ARiMR, wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo, co oznacza , że uchybił regulacji zawartej w art. 151 k.p.a. Ponadto w postępowaniu po wznowieniu nie można było rozpoznać odwołania wniesionego przez skarżącego w postępowaniu zwykłym, a Dyrektor POR w R. w postępowaniu po wznowieniu tak właśnie uczynił, co potwierdza sentencja decyzji z dnia [...]r. i w wyniku tego uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego w L. ARiMR z [...]r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem orzekania przez organ w I instancji jest i to, że od decyzji takiej przysługuje stronie odwołanie, a nie jak błędnie pouczył organ skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W art. 5a ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 264 ze zm.) została uregulowana właściwość rzeczowa i miejscowa organów orzekających w sprawach należących do właściwości Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 5 a ust. 4 w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych – dyrektor oddziału. Strona powinna być pouczona, że przysługuje jej odwołanie do Prezes Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji za pośrednictwem organu. Wymienione naruszenia Sąd uznał za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia[...]. w przedmiocie uchylenia nr[...]. Ponadto Sąd uchylił postanowienie tego organu z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki tej decyzji (pkt II sentencji wyroku). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego w L. Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia[...]. nr [...] zostały wydane w następstwie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. ARiMR, której Sąd wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie stwierdził jej nieważność, co zostało wykazane w niniejszym uzasadnieniu. Zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Kierownika Biura Powiatowego w L. z dnia [...]r. na podstawi art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Przepis art. 135 p.p.s.a. stwarza możliwość kontroli wszystkich aktów wydanych w danej sprawie i z takiej możliwości w niniejszej sprawie skorzystał Sąd. Jak to już było wyjaśnione w postępowanie zwykłe prowadzone na skutek odwołania J.S. zostało zakończone postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Bezspornym w jest, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Już po wydaniu powołanego postanowienia, a przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania z [...]r. organ I instancji podjął postępowanie wyjaśniające i ustalił, że odwołanie zostało wniesione w terminie i nadane w urzędzie pocztowym w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Organ II instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, kiedy faktycznie zostało wniesione odwołanie. Z zalegającego w aktach sprawy odwołania wcale nie wynika, że odwołanie zostało wniesione osobiście, bowiem brak na nim stosownej adnotacji, ani też niedołączono kserokopii karty książki korespondencji, z której wynikałby sposób wniesienia odwołania. W katach sprawy znajdują się dwa pisma bez daty, zatytułowane "Stanowisko Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych", podpisane przez kierownika biura powiatowego, w którym zawarto informację, że odwołanie wniesiono osobiście. Pismem z dnia [....]r. Dyrektor Oddziału w R. ARiMR poinformował skarżącego, że postępowanie odwoławcze z uwagi na wysoce złożony i budzący szereg wątpliwości interpretacyjnych charakter sprawy wymaga wydłużenia terminu do jej zakończenia do [...]r. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, jednoznacznie, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie, do czego obligują przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r. S.A./Gd 2813/93 Wspólnota 1994r. nr 39, str. 9). Wymienione naruszenia przepisów postępowania w ocenie Sądu nie tylko mogły mieć, ale jak pokazuje późniejsze postępowanie miały istotny wpływ na wynik postępowania i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd uchylił to postanowienie jako przedwczesne (pkt. IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu zaskarżona decyzja. Orzeczenie o wynagrodzeniu adwokata za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy będzie rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skutkiem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu pranego wszystkich decyzji i postanowień wydanych w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast uchylenie postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego w R. ARiMR z dnia [...]r., stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji rozpozna sprawę ponownie w całokształcie, mając na względzie zasady postępowania administracyjnego i wyda decyzję odpowiadającą art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pominął oceną merytoryczną zaskarżoną decyzję, bowiem wskazane uchybienia proceduralne nie uprawniały do wypowiedzenia się w tym zakresie. Dodać jedynie wypada, że jeżeli w decyzji nałożone są sankcje finansowe, to w judykaturze przyjmuje się, ze w decyzji winno być zawarte wyliczenie i wyjaśnienie wysokości tych kwot.