II SA/Rz 682/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej -skargę oddala- Skarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7 oraz ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2011r. Nr 244, poz. 1454), art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 244, poz. 1454) oraz lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podano, że 16 listopada 2011r. w miejscowości Ż. przeprowadzona została przez pracownika Inspekcji Transportu Drogowego kontrola autobusu marki IVECO nr rej. [...], którym kierował J. D. Kierujący wymienionym pojazdem okazał do kontroli wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L. - R. wraz z rozkładem jazdy i wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu osób. W chwili zatrzymania w miejscowości Ż. kierujący pojazdem rozpoczął o godz. 10:38 wykonywanie przewozu osób, co było niezgodne z trasą przewozu wynikającą z zezwolenia nr [...], wskazującą na rozpoczęcie transportu o godz. 10:50 z miejscowości L. Powyższe znalazło potwierdzenie w zeznaniach kierowcy, który dodał, iż przedsiębiorca dla którego transport wykonuje nie zwracał mu uwagi, iż kursy z R. do L. i z L. do R. nie rozpoczynał i nie kończył w miejscowości L. W oparciu o powyższe WITR stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz godzin odjazdu i przyjazdu i decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nałożył na przedsiębiorcę P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "Przewóz osób P. K." karę w łącznej wysokości 3500 zł, w tym za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w kwocie 3000 zł (zgodnie z lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz za naruszenie warunków zezwolenia dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu w kwocie 500 zł (stosownie do lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). P. K. złożył odwołanie od wskazanej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania z powodu naruszenia licznych przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2012r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. W motywach organ podniósł, że zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu jednoznacznie wskazują, iż kierowca ten świadomie i za aprobatą odwołującego się nie stosował się do warunków zezwolenia nr [...]. Z dokumentu tego wynika bowiem, że wykonywanie przewozu powinno odbywać się na linii regularnej L. - R. przez m. in. miejscowość Ż. Tymczasem w dniu kontroli kierowca rozpoczął przewóz od miejscowości Ż., zamiast od miejscowości L. i o niewłaściwej godzinie tj. o 10:38 zamiast o 10:50 (zgodnie z rozkładem jazdy do miejscowości Ż. winien dojechać o godz. 10:56). GITD zwrócił uwagę, iż w dacie rozstrzygania sprawy w drugiej instancji zmienił się stan prawny, bowiem zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2012r. – art. 11 ustawy zmieniającej). Organ odwoławczy powołał treść art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000zł za każde naruszenie, przy czym zgodnie z ust. 2 tego artykułu, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł. Według art. 92a ust. 6 wymienionej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do tego aktu prawnego, który pod lp. 2.2.3 przewiduje naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 3 000 zł), zaś pod lp. 2.2.2 wspomnianego załącznika wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (sankcjonowane karą w wysokości 500 zł). GITD podkreślił, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym wypadku winien on liczyć się z konsekwencjami w postaci kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. W ocenie organu, w niniejszej sprawie przedsiębiorca nie dołożył staranności celem uniknięcia popełniania naruszeń przez swoich pracowników, za których ponosi odpowiedzialność. Stroną umowy przewozu jest bowiem zawsze przedsiębiorca, będący równocześnie przewoźnikiem w rozumieniu prawa cywilnego. Jego zatem zadaniem jest obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Zdaniem GITD, argumenty odwołania nie wskazują na wyłączenie odpowiedzialności składającego je za stwierdzone naruszenia; nadto stoją one w sprzeczności z treścią zeznań kierowcy. Ten ostatni oświadczył bowiem, iż odwołujący się nie nakazywał mu, aby stosował się do warunków zezwolenia w zakresie trasy i godzin odjazdu (przyjazdu). P. K. w odwołaniu zwrócił natomiast uwagę – odnośnie do przyczyny zatrzymania się przez kierowcę na przystanku w miejscowości Ż. – na złe warunki atmosferyczne (deszcz, niska temperatura) oraz wyraźne życzenie pasażerów. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości przy przeprowadzaniu kontroli oraz zarzutu niezamieszczenia w treści protokołu określonych stwierdzeń (iż zatrzymanie autobusu nastąpiło na wyraźne życzenie pasażerów) GITD podniósł, że protokół kontroli podpisany został przez kierowcę bez wnoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń, przez co kierowca potwierdził prawdziwość zawartych w nim informacji. Ponadto, wskazywanych w odwołaniu okoliczności kierowca nie potwierdził w trakcie przesłuchiwania go w charakterze świadka. Organ drugiej instancji zauważył, że zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia kontroli winny były być podnoszone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jako że na następnym etapie postępowania (tzn. odwoławczego) organ nie ma już możliwości zweryfikowania działań podjętych przez dokonujących kontroli inspektorów. Dlatego też zdaniem GITD, postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. (na co wskazuje zgromadzony w toku tego postępowania materiał dowodowy). Decyzję GITD zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją WITD i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie obydwu wskazanych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz pkt 2.2.2 i pkt 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - przepisów postępowania, w szczególności art.. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie składającego skargę, organy oparły się na błędnych ustaleniach. Podniósł, że baza jego firmy przewozowej znajduje się w miejscowości Ż., skąd wyjeżdżają autobusy do miejsc rozpoczęcia tras przewozu. W dniu, w którym dokonano kontroli panowały niekorzystne warunki atmosferyczne: wiał silny wiatr, temperatura wynosiła ok. 1-2 stopniu Celsjusza, padał deszcz. Kierowca na życzenie osób oczekujących na przystanku w Ż. zatrzymał się i pozwolił wsiąść do pojazdu "z przyczyn czysto ludzkich i humanitarnych", znając ich jako stałych pasażerów. Powyższe wskazuje, zdaniem skarżącego, na brak winy w naruszeniu zasad wykonywania przewozu, a w konsekwencji odstąpienie od zastosowania sankcji lub też jej złagodzenie. P. K. podniósł, że niezwłocznie po informacji od kierowcy udał się na miejsce kontroli, jednak nie został dopuszczony do udziału w niej. Nadto sposób zachowania się inspektora dokonującego kontroli spowodował, że kierowca doznał rozstroju zdrowia, który zakończył się przebywaniem na zwolnieniu lekarskim przez okres 1,5 miesiąca. W ocenie składającego skargę, przy stosowaniu określonych regulacji prawnych należy mieć na względzie cele, dla których zostały one stworzone i nie można z nich czynić użytku, który z owymi celami byłby sprzeczny. Zasady tej jednak nie zastosowały orzekające w sprawie organy, które dokonały zawężającej, rygorystycznej interpretacji przepisów stanowiących podstawę ich rozstrzygnięć. Skarżący zwrócił uwagę, iż nie mogło dojść do naruszenia przez przewoźnika - z przyczyn leżących po jego stronie - godziny odjazdu czy też przyjazdu autobusu, skoro wspomniany środek transportu zmierzał dopiero do miejsca rozpoczęcia kursu, a kontrola Inspekcji Transportu Drogowego uniemożliwiła mu dotrzymanie terminu rozpoczęcia kursu. Wyjazd z bazy celem udania się na miejsce rozpoczęcia kursu nie jest tożsamy z rozpoczęciem tego kursu. Naruszenie przepisów procesowych nastąpiło, w ocenie składającego skargę, poprzez dokonanie niczym nieuzasadnionej interpretacji regulacji materialnoprawnych i poprzez brak dokonania analizy tychże przepisów pod kątem celowości i pragmatyzmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że prawodawca w art. 20a ustawy o transporcie drogowym pozwala na odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów z powodu np. awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, a zatem zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca. GITD zwrócił uwagę, iż kierowca w swoich zeznaniach nie powołał się na trudne warunki pogodowe. Nadto sama strona w oświadczeniu z dnia 5 grudnia 2011r. podniosła, że kierowca "z niewiadomych przyczyn" dopuścił się naruszenia. Organ zaznaczył, że wymierzenie kary pieniężnej nie ma żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy. Kary nakładane są bowiem za naruszenie przepisów administracyjnych, niezależnie od przyczyn, które leżą u podstaw naruszeń. Przedsiębiorca jest bowiem profesjonalistą, od którego należy oczekiwać znajomości podstawowych przepisów bezpośrednio go dotyczących. W ocenie GITD, wbrew zarzutom skargi, nie zastały także naruszone przepisy regulujące postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej, co do zasady (jeśli ustawy nie stanowią inaczej) pod względem jej legalności, a zatem z punktu widzenia zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Sąd władny jest uchylić rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie) uchybiające prawu materialnemu, jeśli miało to wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięcie dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania oraz wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. utrzymująca w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7 oraz ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku stwierdzenia - podczas przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2011r. w miejscowości Ż. przez pracownika Inspekcji Transportu Drogowego kontroli autobusu marki IVECO nr rej. [...] należącego do przedsiębiorcy P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Przewóz osób P. K." - naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz godzin odjazdu i przyjazdu. Kierujący wymienionym pojazdem okazał wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L. - R. wraz z rozkładem jazdy i wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu osób. W chwili kontroli w miejscowości Ż. kierujący pojazdem rozpoczął o godz. 10:38 wykonywanie przewozu osób, co było niezgodne z trasą przewozu wynikającą z zezwolenia nr [...], wskazującą na rozpoczęcie transportu o godz. 10:50 z miejscowości L. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego nałożono na przedsiębiorcę karę w łącznej wysokości 3500 zł, w tym za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w kwocie 3000 zł (zgodnie z lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz za naruszenie warunków zezwolenia dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu w kwocie 500 zł (stosownie do lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Przepisy art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym stanowią, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów w przewozach regularnych w krajowym transporcie drogowym odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i zgodnie z warunkami przewozu osób określonych w zezwoleniu. Z kolei art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 powołanej ustawy zakazują zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. W przypadku naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków lub warunków przewozu w art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca przewidział nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Wykaz obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określił załącznik nr 3 do ustawy. W świetle punktu 2.2.2. tego załącznika kara pieniężna za naruszenie godzin odjazdu i przyjazdu autobusu wynosi 500 zł, a według punktu 2.2.3. w przypadku naruszenia ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wynosi 3.000 zł. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu fakt, że objęty kontrolą przeprowadzoną przez pracownika Inspekcji Transportu Drogowego autobus w dniu 16 listopada 2011 r. rozpoczął kurs o godzinie 10:38 z miejscowości Ż., zamiast o godzinie 10:50 z miejscowości L. Doszło więc w tym zakresie do naruszenia przez przewoźnika godziny przyjazdu i odjazdu autobusu oraz ustalonej trasy przejazdu. Odmienne w tym zakresie twierdzenia skarżącego dotyczące przyczyn oraz samego faktu wskazanych naruszeń nie zasługują na uwzględnienie i stwierdzić można, że tworzone są na użytek niniejszego postępowania. Nie można uznać, że dokonując oceny materiału dowodowego sprawy organy przekroczyły zakreśloną dla nich, przez przepis art. 80 KPA, zasadę swobodnej oceny dowodów. Za trafnością oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy przemawia w pierwszej kolejności protokół przesłuchania świadka, którym był kierowca przedmiotowego pojazdu, przeprowadzonego w dniu 16 listopada 2011 r. Świadek ten podał, że w tym dniu kurs rozpoczął z miejscowości Ż. o godz. 10:38, a nie z miejscowości L. o godz. 10:50. Jak podał skarżący nie zwracał mu uwagi na to, że kursów na trasie L. – R. nie rozpoczynał z miejscowości L. Zarówno protokół przesłuchania, jak i protokół kontroli kierowca podpisał bez jakichkolwiek zastrzeżeń, co do prawidłowości zawartych tam stwierdzeń. Ponadto wskazać należy, że w piśmie z dnia 5.12.2012 r. skarżący P. K. sam przyznał, że z niewiadomych mu przyczyn kierowca nie zajechał na przystanek początkowy w miejscowości L. w związku z czym wjechał wcześniej na parking obok przystanku w miejscowości Ż., celem zrobienia przerwy. Czekający pasażerowie wsiedli do autobusu, gdyż kierowca im na to pozwolił. W takiej sytuacji nie można uznać za wiarygodne twierdzeń skarżącego zawartych w złożonej przez niego skardze, wobec ich sprzeczności tak z zeznaniami kierowcy, jak i twierdzeniami jego samego zawartymi we wspomnianym piśmie. Wobec wskazanych wyżej ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że podczas wykonywania w dniu 16 listopada 2011r. transportu drogowego przez firmę skarżącego na trasie L. – R. doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu oraz godzin odjazdu i przyjazdu. Sytuacja taka obligowała organy do nałożenia na przedsiębiorcę kar pieniężnych, które w związku z treścią załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyniosła kwotę 500 zł za naruszenie godzin odjazdu i przyjazdu (punkt 2.2.2. załącznika) oraz kwotę 3.000 zł za naruszenie ustalonej trasy przejazdu (punkt 2.2.3. załącznika). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc się do zarzutów skargi przyjąć należy, że są one nieuzasadnione. Co do kwestii trafności oceny materiału dowodowego wypowiedział się Sąd wyżej. W przedmiocie problemu rygorystycznego stosowania przepisów przez organy stwierdzić należy, że obowiązujące przepisu ustawy o transporcie drogowym nie dają organom możliwości miarkowania wysokości stosowanych kar. Nie można w sprawie przyjąć, że w analizowanym przypadku doszło do niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z zezwoleniem. Za takie okoliczności nie można uznać padającego deszczu, czy chłodu, bo nie uniemożliwiły one prawidłowego jego wykonania. Przedmiotowe kary są nakładane za naruszenie warunków zezwolenia, a w analizowanym przypadku przyczyną naruszenia była wadliwa praca kierowcy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.