II SA/Rz 682/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiającą M. K. skierowania do domu pomocy społecznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Odmawiając wnioskowanej pomocy organ I instancji ustalił, że Skarżąca jest wdową, mieszka z córką i jej rodziną, z którą od wielu lat jest skonfliktowana, utrzymuje się z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 992,60 zł miesięcznie, z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w niektórych czynnościach życia codziennego. W tym zakresie ma zapewnioną opiekę w ramach przyznanych usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin tygodniowo. Ma odpowiednie warunki mieszkaniowe oddzielny pokój z niezbędnym wyposażeniem oraz dostęp do kuchni i łazienki, a także możliwość kontaktów ze środowiskiem. Nie kwestionując faktu, że Skarżąca wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu, wskazał, że nie wymaga całodobowej pomocy, a ponadto może zwrócić się o zwiększenie pomocy w formie dodatkowych godzin usług opiekuńczych. W odwołaniu Skarżąca przeczy twierdzeniom organu, że nie wymaga stałej opieki. Wskazuje na podeszły wiek 75 lat, choroby na które cierpi, fakt że porusza się o kulach a także nowe ujawnione choroby- niedotlenienie serca i płuc, duszności a także konflikt z córką, z którą wspólnie zamieszkuje. Powyższych zarzutów nie podzieliło Kolegium, które opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego pomimo treści znajdującego się w aktach zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że Skarżąca wymaga stałej opieki, zarówno ze złożonego przez nią oświadczenia jak i wywiadu środowiskowego wynika, że jest w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zamieszkania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żadna ze stwierdzonych chorób nie wpływa znacząco na jej funkcjonowanie, nie wymaga całodobowej opieki, a jedynie pomocy drugiej osoby w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, przywiezieniu zakupów, wykonaniu cięższych prac domowych, którą zapewnia jej gmina. Potwierdza to fakt, że Skarżąca w ciepłe dni porusza się za pomocą wózka elektrycznego co pozwala jej samodzielnie korzystać z opieki lekarskiej, robić zakupy czy załatwiać inne sprawy. W skardze do Sądu Skarżąca nie zgadza się z decyzjami organów i zwraca się o przyznanie wnioskowanej pomocy, wskazując, że organy błędnie oceniły jej sytuację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę ich wydania stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) – "u.p.s.". Przyznaje on prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby i niepełnosprawności, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z przepisu tego wynika zatem, że dla umieszczenia w DPS samo stwierdzenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki jest niewystarczające, muszą wystąpić dodatkowe przesłanki: brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu i brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Ocena tych przesłanek należy oczywiście do organu, który prowadzi w tym zakresie postępowanie dowodowe. Postępowanie to winno czynić zadość standardom wyznaczonym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - "K.p.a.". Najważniejsze znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a., która oznacza, że organ powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. O przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Zdaniem Sądu przepisy te nie zostały w kontrolowanej sprawie zastosowane. Przede wszystkim ani decyzja organu I instancji ani decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierają szczegółowych ustaleń co do stanu zdrowia czy wieku skarżącej. Z akt sprawy wynika, że ma ona 75 lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mimo, że mieszka w jednym domu z córką, nie uzyskuje od niej ani pomocy, ani wsparcia. Z drugą córką skarżąca także jest skłócona. Co istotne z wywiadu środowiskowego, wynika, że skarżąca leczy się na nadciśnienie, chorobę wieńcową serca, niedotlenienie serca, niedoczynność tarczycy, cukrzycę, kamice nerkową, nerwicę, otyłość patologiczną, zapalenie stawów kolanowych i bioder. Jest po zabiegu operacyjnym biodra (kolana?) prawego, zoperowanie biodra (kolana?) lewego jest planowane. Cierpi także na neuropatię nerwu łokciowego prawego, dnę moczanową, zaburzenia błędnika. Porusza się za pomocą kul. Do lekarza czy sklepu, gdy jest ciepło jeździ wózkiem elektrycznym (karta 64). Z odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że z powodu niedotlenienia serca i płuc musi używać tlenu w dzień i w nocy z powodu duszności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuty odwołania podsumowało stwierdzeniem, że skarżąca mimo, że leczy się na kilka schorzeń to żadna choroba nie wpływa znacząco na jej funkcjonowanie i nie wymaga ona całodobowej opieki. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż do dnia 31 marca 2016 r. skarżąca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 marca 2013 r. (karta 3). Zaświadczenie to było aktualne na datę orzekania przez organ I instancji. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera unormowań w zakresie stopni czy rodzajów niepełnosprawności, gdyż kwestia ta stanowi przedmiot regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Z brzmienia art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika że: "do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Natomiast według treści art. 4 ust. 4 ww. ustawy: "niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację". Legitymowanie się takim orzeczeniem przesądzało o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 grudnia 2015 r. wynika, że skarżąca wymaga stałej opieki innych osób. Opisane wyżej okoliczności zdaniem Sądu miały istotny wpływ dla ustalenia koniecznej przesłanki objętej hipotezą art. 5h ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. czy skarżąca wymaga całodobowej opieki. Ustalenia organów w tym zakresie są więc co najmniej wątpliwe. Podnoszona przez SKO okoliczność, że skarżąca jakoś sobie radzi i odmawia zwiększonej opieki w miejscu zamieszkania, jeżdżąc na wózku, poruszając się na kulach, wymagając tlenoterapii, wymaga w okolicznościach sprawy zarówno dokładniejszych ustaleń jak i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organy ustalając możliwość funkcjonowania skarżącej samodzielnie w codziennym życiu i możliwość zapewnienia jej pomocy środowiskowej winny dokładnie wyjaśnić jak skarżąca zaspokaja swoje potrzeby życiowe w każdym zakresie, czy w całości, czy w części, czy robi to "nadludzkim" wysiłkiem. Winny także szczegółowo zreferować czy pomoc środowiskowa w proponowanym czy innym zakresie będzie wystarczająca w sytuacji życiowej skarżącej. Ustalenia organów były więc niewystarczające a ocena dowodów pobieżna i nie odnosząca się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, co przesądza o naruszeniu także art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.