II SA/Rz 683/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2018 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z/s w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. S.A. w [...] kwotę 580zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Starosta [...] (dalej" "Starosta"), na podstawie art. 124 i art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej: "u.g.n."), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz JK (dalej: "Wnioskodawca") za posadowienie linii elektroenergetycznej 400 kV na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 112/3 w [.] , w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: "ustawa z 1958 roku"). Starosta podał, że decyzją z dnia [.] sierpnia 1983 r. nr [.], wydaną w trybie art. 35 ustawy z 1958 roku, Naczelnik Miasta i Gminy w [...] zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren i prowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej 400 kV, m.in. na działce nr 112 w [...], stanowiącej wówczas własność HK – matki Wnioskodawcy. Obecnym właścicielem rzeczonej linii są P S.A. z/s w [...] (dalej: "Spółka"). Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż była właścicielka działki nr 112 nie zainicjowała postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za straty poniesione w uprawach w związku budową linii elektroenergetycznej oraz z tytułu ograniczenia własności nieruchomości. Postępowanie takie zostało dopiero wszczęte na wniosek jej następcy prawnego, co w ocenie organu powoduje, że w opisywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1967 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "K.p.a."). Wskazano, że aby Wnioskodawca mógł wstąpić w miejsce dotychczasowej strony, postępowanie musi być w toku. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Spółkę można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż matka Wnioskodawcy otrzymała odszkodowanie za straty poniesione w zasiewach przy budowie opisanej linii elektroenergetycznej. A nawet gdyby przyjąć inaczej, to zgodnie z pkt VI decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., roszczenie z tytułu wyrządzonej szkody przedawniało się z upływem trzech lat od dnia jego powstania. W odwołaniu Wnioskodawca podniósł, że prawo do odszkodowania nabył w drodze sukcesji uniwersalnej – spadkobrania, zaś twierdzenie o braku po jego stronie przymiotu strony jest błędne. Sam fakt sformułowania takiej tezy i wydania decyzji odmownej a nie decyzji o umorzeniu postępowania, stanowi o wewnętrznej sprzeczności decyzji i uchybienie to należy rozpatrywać w kategorii wady obligującej do uchylenia rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Starosta błędnie przyjął również, że przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. nie mają zastosowania do opisywanej sprawy, podczas gdy regulacje te mają zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych na podstawie art. 35 ustawy z 1958 roku. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., uchylił decyzję Starosty z dnia 16 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie organu I instancji obarczone było istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności można stwierdzić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. Starosta nie dołożył należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz błędnie zinterpretował zebraną w sprawie dokumentację i przepisy prawa materialnego uznając, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości zostało wypłacone i orzekając jednocześnie, że w przypadku gdyby odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, to i tak nastąpiłoby jego przedawnienie. Ponadto bezpodstawnie odmówił wnioskodawcy przymiotu strony. Wojewoda wskazał, że przedstawiony przez Spółkę "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej" przedstawia jedynie ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz byłego właściciela za starty w zasiewach i plonach. Brak jest natomiast w aktach sprawy dowodu potwierdzającego w sposób bezsprzeczny, że na rzecz matki Wnioskodawcy ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres start określonych w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 roku. Starosta błędnie przyjął, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a w konwencji przepisy rozdziału 5 Działu III tej ustawy nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Taka interpretacja wskazanych regulacji stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Ponadto uprawnienie do żądania odszkodowania może w drodze sukcesji uniwersalnej przejść na inny podmiot, niż wywłaszczony właściciel. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. W opisywanej sprawie istnieje zatem możliwość zastosowania u.g.n., co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem, które może zostać uwzględnione w drodze decyzji administracyjnej. W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, że braki w materiale dowodowym uznać należało za "niewielkie", wobec czego rzeczą organu odwoławczego było ich uzupełnienie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie Spółki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań z których wynikałoby, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest uzasadnione stwierdzenie odnoszące się do nieustalenia przez organ zakresu przedmiotowego sprawy, bowiem z treści wniosku jak i decyzji jasno wynika żądanie strony i rozstrzygnięcie co powoduje, że organ rozstrzygnął w zakresie żądania strony postępowania. Jeśli zaś chodzi o kwestie uprawnienia do domagania się odszkodowania przez osobę, która nie została wywłaszczona, to roszczenie takie jest limitowane przez brak przepisów przyznających takie prawo podmiotowi innemu, niż adresat decyzji. Skoro wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie decyzji, to osoba nie będąca jej adresatem nie może domagać się odszkodowania. Ponadto Wnioskodawca nabył prawo własności nieruchomości umową o dział spadku zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 7 lutego 2017 r. Spółka wskazała na zapisy § 1 punkt 8 i 9 tej umowy które przesądzają, że w opisywanej sprawie zachodzi sukcesja singularna, a nie generalna. Prawo administracyjne nie przewiduje natomiast przejścia praw i obowiązków publicznoprawnych w trybie sukcesji singularnej, chyba że ustawodawca taką możliwość przewidział w odpowiednich przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja P.p.s.a, która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; w miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji - art. 64a P.p.s.a. Powyższe determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względu na taki zawężony zakres badania legalności decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że kontrola w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji a więc odmiennie, niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzeniem takiego wąskiego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej sprzeciwu jest brzmienie art. 151a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydać decyzję o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się – co do zasady – pod względem ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy od postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie zgromadzony stan faktyczny sprawy, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138). Mając na uwadze powyższe ma rację Spółka, że Wojewoda nie wykazał przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji pozwala wyprowadzić wniosek, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmuje ustalenie, czy matce Wnioskodawcy ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres start określonych w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 roku. Organ odwoławczy uznał, że dokumentacja nadesłana przez Spółkę wskazuje co najwyżej na to, że w przeszłości poczyniono ustalenia na okoliczność wysokości strat powstałych po stronie poprzedniej właścicielki nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej, a nie na fakt wypłacenia odszkodowania z tego tytułu. Nie wskazał przy tym w jakikolwiek sposób, dlaczego braków materiału dowodowego w powyższym zakresie nie mógł usunąć samodzielnie, działając z urzędu w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a., celem uczynienia zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Również z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika aby Wojewoda podejmował czynności mające na celu ustalenie powyższej okoliczności. Nie sposób zatem przyjąć – w kontekście poczynionych wyżej rozważań i przytoczonych regulacji – że w realiach opisywanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Należy zauważyć, że poza brakami w materiale dowodowym związanymi z kwestią ewentualnej wypłaty odszkodowania zmarłej właścicielce, skarżący i organ odwoławczy, nie pozostają w sporze na płaszczyźnie proceduralnej, w tym ustalenia niezbędnych aspektów stanu faktycznego sprawy. Oś sporu przebiega natomiast na płaszczyźnie zastosowanej przez organy administracji wykładni przepisów prawa materialnego a w konsekwencji tego, czy wniosek może zostać rozpatrzony merytorycznie poprzez wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Zatem wobec powstałego sporu o wykładnię przepisów prawa oraz niewykazania, aby braków w materiale dowodowym nie można było uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., Wojewoda winien zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a., tj. rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika w kwocie 480 zł.