II SA/Rz 688/09

Dnia 26 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Sz. na pismo Wojewody z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] rozstrzygające skargę złożoną na Starostę S. - postanawia - odrzucić skargę. Pismem z dnia 20 lipca 2005 roku E. Sz. zwróciła się do Wojewody o podjęcie działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego działki nr 1297 położonej w G. Z. a zajętej pod drogę dojazdową. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] Wojewoda zwrócił E. Sz. podanie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł, że działka, której ono dotyczy nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, powstała z parcel gruntowych objętych zaginionymi i zamkniętymi z urzędu wykazami hipotecznymi, a prawo jej własności wpisane jest na rzecz osób fizycznych. Powyższe ustalenia dały organowi podstawę do konkluzji, że sprawa objęta podaniem ma charakter cywilny, co determinuje właściwość sądu powszechnego. W związku z powyższym organ, w oparciu o art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.) zwrócił podanie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego na powołane wyżej postanowienie zażalenia, Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] utrzymał je w mocy. Dokonując sądowej kontroli ww. postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie narusza ono prawa i wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 roku, sygn. I SA/Wa 986/06 oddalił skargę. W wyniku rozpoznania wniesionej od wyroku WSA w Warszawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powołane w niej zarzuty i wyrokiem z dnia 20 marca 2008 roku sygn. I OSK 417/07 uchylił jego punkt pierwszy odnoszący się do części merytorycznej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia NSA zwrócił uwagę, że zwrot podania E. Sz. nastąpił bez uprzedniego ustalenia treści zawartego w nim żądania. W ocenie tego Sądu zgromadzony w sprawie materiał daję podstawę, by przypuszczać, że E. Sz. domagała się, by właściwy organ administracji publicznej wykonał ciążące na Skarbie Państwa obowiązki właścicielskie i stosownie do art. 35 ust. 1 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2001 r. Nr 124 poz. 1361, ze zm.; dalej u.k.w.h.) wystąpił do właściwego sądu o dokonanie wpisu odzwierciedlającego przysługujące Skarbowi Państwa do działki nr 1297 położonej w G. Z. prawo własności. Wychodząc z takiego założenia, podanie z dnia 20 lipca 2005 roku można było potraktować jako skargę złożoną w trybie art. 227 K.p.a., kwestionującą prawidłowość postępowania Starosty S., który stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.; dalej u.g.n.) byłby właściwy w tej sprawie. Wyłożone względy dały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do stwierdzenia, że zarówno postanowienie Ministra Transportu, jak i postanowienie Wojewody narusza art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 roku, sygn. I SA/Wz 829/08 uchylił oba rozstrzygnięcia – postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...]. W zawartych w uzasadnieniu orzeczenia wytycznych Sąd zobowiązał organ do jednoznacznego wyjaśnienia żądania zawartego w podaniu z dnia 20 lipca 2005 roku. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 roku skierowanym do Wojewody E. Sz. wprost stwierdziła, iż żąda, aby Skarb Państwa wykonał ciążące na nim obowiązki właścicielskie i wystąpił do właściwego sądu o dokonanie wpisu do Ksiąg Wieczystych własności drogi – działki nr 1297 położonej w G. Z. W konsekwencji, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] przekazał podanie E. Sz. Staroście S., jako organowi właściwemu w sprawie. Pismem z dnia 19 maja 2009 roku E. Sz. wniosła do Wojewody "zażalenie" na działalność Starosty S. zarzucając mu, iż wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wystąpienia o dokonanie w Księgach Wieczystych wpisu przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do działki nr 1297 położonej w G. Z., organ tego nie uczynił. Pismem z dnia 5 czerwca 2009 roku Wojewoda zwrócił się do Starosty S. o wyjaśnienie przedmiotowej kwestii. Pismem z dnia 1 lipca 2009 roku starosta wyjaśnił, że celem załatwienia podanie E. Sz. sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną dotyczącą nieruchomości nr 1297, z której wynika, że prawo jej własności nie przysługuje Skarbowi Państwa lecz osobom fizycznym, a skoro tak, to brak jest podstaw do podejmowania działań, których żąda się w podaniu. Starosta podał również, iż okoliczności te zostały wyjaśnione E. Sz. pismem z dnia 15 maja 2009 roku. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Nieruchomości, pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] poinformował E. Sz., iż nie dostrzega nieprawidłowości w działalności Starosty S... Organ zrekapitulował dotychczas podejmowane czynności w sprawie i końcowo skonkludował, iż przesądzają one, że żądanie objęte podaniem z dnia 20 lipca 2005 roku nie może być załatwione w drodze decyzji administracyjnej, albowiem ma charakter cywilnoprawny. W dniu 31 lipca 2009 roku E. Sz. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na Wojewodę oraz Starostę S. zarzucając im, iż wbrew prawnym obowiązkiem nie podjęli działań, które skutkowałyby żądanym przez skarżącą rezultatem, tj. ujawnieniem w odpowiedniej księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1297, położonej w G. Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Skrótowo przedstawił stan faktyczny sprawy i wywiódł, że nie było podstaw by uwzględnić skargę na działalność Starosty S. Zarządzeniem z dnia 15 października 2009 roku Sąd zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie treści skargi. Pismem z dnia 24 października 2009 roku skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje brak rozstrzygnięcia wniesionego przez nią do Wojewody zażalenia na Starostę S., co w jej ocenie powinno nastąpić w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadniczym kryterium tej kontroli, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) jest zgodność działalności administracji publicznej z prawem. Z powołanych unormowań wynika iż, sądowa kontrola administracji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, nie obejmuje każdej podejmowanej przez nią aktywności. Zakres sądowej kontroli administracji określony został – stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji – w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Jak wynika z jej art. 3 § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli ustawodawca zakreślił w art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez wskazanie odpowiednich form działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż kontrola sądowo-administracyjna, co do zasady, rozciąga się wyłącznie na tę aktywność administracji publicznej, która podejmowana jest w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w powołanym przepisie nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Należy zatem wskazać, iż sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszym postępowaniu skarżąca domaga się rozstrzygnięcia o legalności działania Wojewody, który nie rozpoznał wniesionego przez nią zażalenia na Starostę S., któremu zarzucono, że nie doprowadził do ujawnienia w odpowiedniej Księdze Wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do działki nr 1297 położonej w G. Z. Skarżąca wprawdzie nie potrafiła jednoznacznie wskazać zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże z całości materiału sprawy jednoznacznie wynika, iż kwestionuje ona pismo z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...], w którym działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Nieruchomości stwierdził brak podstaw, by jako nieprawidłowe ocenić działania Starosty S. Wolą skarżącej, jak wynika z nadesłanych przez nią pism, było załatwienie tej sprawy w formie decyzji. Odnosząc się do tak ustalonego przedmiotu skargi należy w pierwszej kolejności odnotować, iż Wojewoda słusznie potraktował pismo skarżącej z dnia 19 maja 2009 roku nazwane zażaleniem, jako skargę w trybie działu VIII K.p.a. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by efektem żądanych przez skarżącą od Starosty S. działań, było wydanie aktu, od którego przysługiwałyby środki zaskarżenia przewidziane dla trybu jurysdykcyjnego. Działania o charakterze właścicielskim, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n. i art. 35 ust. 1 i 36 ust. 1 u.k.w.h. nie mają indywidualnego adresata, którego sytuacja prawna w wyniku ich podjęcia ulegałaby zmianie. Z tych też przyczyn podanie, w którym zarzuca się nieprawidłowości w tym zakresie, nawet przy oznaczeniu go jako środek zaskarżenia właściwy do podważenia rozstrzygnięć indywidualnych, stosownie do treści art. 222 w zw. z art. 227 K.p.a. winno być traktowane jako skarga na działalność organu administracji publicznej i rozpatrzone w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Dlatego też prawidłowo, działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Nieruchomości, stosownie do art. 238 § 1 K.p.a., pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] poinformował skarżącą, iż nie widzi nieprawidłowości w działaniu Starosty S. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydawania – jak chciałby tego skarżąca – decyzji administracyjnych. Pisemna informacja o braku podstaw do uwzględnienia skargi z podaniem okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających taką ocenę jest zgodna z prawem. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest jednak to, że pismo, w którym informuje się o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Postępowanie wszczęte taką skargą ma charakter uproszczony, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, a tylko zawiadamia się ich o podjętych działaniach, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o załatwieniu skargi. Czynność taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej – art. 5 pkt 1 ustawy P.p.s.a. – postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. I OSK 457/2006, publ. LexPolonica nr 408697 Uwzględniając powyższe kwestie Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.