II SA/Rz 689/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEK POLSKIEJ Dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury w Rzeszowie Renaty Stopińskiej- Witkowskiej sprawy ze skarg H.T. I W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. T. i W. G. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ solidarnie tytułem zwrotu kosztów postęowania sądowego. II SA/Rz 689/04 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w R. wnioskiem z 31 grudnia 1999r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej H. T. i W. G. za naruszenie wymagań ochrony środowiska polegających na wycięciu w lipcu 1999r. bez wymaganego zezwolenia drzewa - dębu w wieku 80 lat w R. przy ul. P. Decyzją z [...] lutego 2004r. nr [...] Burmistrz [...] wymierzył H. T. i W. G. karę pieniężną za wycięcie w lipcu 1999r. drzewa dębowego w wieku 80 lat w R. przy ul. P. bez wymaganego zezwolenia w wysokości 10.456,20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że H. T. i W. G. są współwłaścicielami działki przy ul. P. nr ewid. 633/10, którą zakupili jako działkę budowlaną, a w trakcie prac niwelacyjnych terenu pod planowaną zabudowę doszło do wycięcia drzewa bez zezwolenia. Oddzielne odwołania od tej decyzji złożyli H. T. i W. G. H. T. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie nałożonej kary. Podniosła, że projekt zagospodarowania działki pod budowę budynku mieszkalno-usługowego nakazywał niwelację terenu ze względu na jego ukształtowanie, co wiązało się z usunięciem dziko rosnących krzewów i samosiejek poniżej 30 lat, bo ich usunięcie nie wymagało zezwolenia na wycięcie. Przedmiotowy dąb został usunięty bez zgody i wiedzy skarżącej przez pracowników niwelujących teren. Postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 1999r. nastąpił podział działki nr 633/10, a w czerwcu tego samego roku zostały wydane dwa odrębne zezwolenia na budowę. Współwłasność została zniesiona w 2002r. postanowieniem Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...]. Dąb rósł na tej części działki, która nie stanowiła własności skarżącej i dlatego nie nadzorowała tych prac. Spróchniałe drzewo, z obciętymi korzeniami, rosnące na skarpie blisko ruchliwej ulicy stanowiło zagrożenie dla życia ludzi i dlatego zaistniała konieczność jego wycięcie. W 1998r. zmarł mąż skarżącej i została z 6 dzieci, z których dwójka studiuje, jedno po ukończeniu szkoły średniej poszukuje pracy, pozostałe uczęszczają do szkoły podstawowej i gimnazjum. Wymierzoną karę uznała za niewspółmiernie wysoką do swojej sytuacji finansowej i rodzinnej. Powołała się na art. 71 Konstytucji RP, zgodnie z którym Państwo w swoje polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny wielodzietne i niepełne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W. G. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na zeznaniach złożonych 13.08.1999r. podczas przesłuchania na policji, kiedy jeszcze nie było mowy o wycięciu dębu. Postępowanie dotyczyło wyłącznie wycięcia innych drzew owocowych i samosiejek. Podczas drugiego etapu prac niwelacyjnych terenu oraz wykopów pod fundamenty, które wykonywał krewny H. T. doszło do wycięcia dębu, który według opinii biegłego zagrażał bezpieczeństwu ludzi. Fakt wycięcia dębu nie mógł zostać zgłoszony na policję, bo współwłaścicielką działki była też H. T. Sprawa wycięcia dębu zaistniała dopiero w toku prowadzonego postępowania przez policję, a zdjęcia wyciętego dębu wykonano 21.10.1999r. Natomiast zeznania złożone w urzędzie gminy 30.11.2001r. dotyczyły również dębu. Wymierzenie kary naruszyło podstawowe zasady demokratycznego Państwa, gdyż przy jej nakładaniu należało stosować zasady zbliżone do postępowania karnego mimo administracyjnego charakteru postępowania. Organ I instancji nie ustalił w sposób przekonujący kto ściął drzewo, ani nawet kto polecił je usunąć. Za dowolne uznał ustalenia przeniesione z postępowania prowadzonego przez policją z uwagi na inny zakres wyciętych drzew. W decyzji nie określono ściśle rozmiaru odpowiedzialności odwołujących się, czy wymierzona kara jest karą podzielną , czy też jest to odpowiedzialność solidarna. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do rozpoznawanej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a to na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o gospodarce oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085), gdyż do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału prawidłowo przyjął, iż wycięcie przedmiotowego dębu nastąpiło za przyzwoleniem i na zlecenie współwłaścicieli nieruchomości to jest H. T. i W. G., w związku z czym ponoszą odpowiedzialność za wycięcie drzewa przez najętego pracownika. Współwłaściciele zgodnie oświadczyli, że nie posiadali zezwolenia na wycięcie drzewa. Organ wymierzył karę w wysokości wynikającej z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymów ochrony środowiska .oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. z 1998r. nr 162, poz. 1138 ze zm.) przy uwzględnieniu opinii biegłego co do obwodu pnia ściętego drzewa. Skarżąca H. T. w skardze do Sądu podniosła argumenty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji. Skarżący W. G. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. W motywach skargi powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto stwierdził, że bezpośrednim sprawcą wycinki dębu był bratanek męża H. T. i gdyby nie ta okoliczność to na pewno fakt ten zostałby zgłoszony policji. Podniósł też, że nie zabrał wyciętego drzewa, a organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Ponowił argumenty odnośnie zakresu ponoszenia odpowiedzialności za wycięte drzewo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie obydwu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że sprawa niniejsza jest prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. nr 49, poz. 196 ze zm.), zwana dalej ustawą. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została wszczęta 31.12.1999r., zatem w czasie, gdy obowiązywała wyżej powołana ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, która utraciła moc na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085), która weszła w życie z dniem 1 października 2001r.(art. 62). Do tego czasu postępowanie nie zostało zakończone ostateczna decyzją. O wymierzeniu kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia orzekają właściwe organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 110 ust. 1 c ustawy. Zgodnie natomiast z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego, określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) indywidualnie oznaczonej sprawie. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, jest przedmiotem unormowania zawartego w art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 tego przepisu. Na mocy § 1 art. 107 k.p.a. oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie zostały zakwalifikowane jako istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa decyzji (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie z kolei służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji (wyrok NSA z 22.11.2002r. II SA/924/01 System Informacji Prawnej LEX nr 81816). W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji w sposób jednoznaczny nie wyjaśniły, dlaczego kara pieniężna została nałożona na H. T. i W. G. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. W szczególności przez tak długi okres prowadzonego postępowania organy nie wystąpiły o sporządzenie wypisu z ewidencji gruntów, celem ustalenia, kto posiadał prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 48 ustawy, dla uzyskania pozwolenia na wycięcie drzewa, aktualnego na dzień dokonania wycinki oraz nie zażądały od stron wykazania takiego prawa. Ustalenie adresatów decyzji jest kluczowym problemem przy orzekaniu o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, że działkę nabył jej mąż, który zmarł w 1998r., a na rozprawie przed Sadem oświadczyła, że prawo do nieruchomości nabyła na podstawie testamentu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się też do dowodów przesłanych przez skarżąca przy odwołaniu, a mianowicie postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...].01.1999r. nr [...] pozytywnie opiniującego podział działki nr 633/10 na działki o nr 633/13 i 633/14 oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...].02.2000r. nr [...], którą został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości nr 633/10 położonej w R. Stroną postanowienia(co wynika z tzw. rozdzielnika) był Z. T., który stosownie do oświadczenia skarżącej już w tym czasie nie żył.. W decyzji o podziale nieruchomości jako właścicielka występuje H. T. i W. G. Przedstawione okoliczności oraz rozbieżności, co do ustalenia kręgu stron postępowania oraz adresatów decyzji, wskazują, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Z akt administracyjny sprawy nie wynika czy W. G. był jedynym wraz z H. T. współwłaścicielem nieruchomości, na której ścięto drzewo bez zezwolenia. Ustalenie stron – adresatów decyzji o nałożeniu kary pieniężnej ma istotne znaczenie, gdyż odpowiedzialność z tytułu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny, co oznacza, że ponosi się ją niezależnie od winy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w razie stwierdzenia, że do usunięcia drzew lub krzewów doszło bez wymaganego zezwolenia, zaś adresatem decyzji może być wyłącznie osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca prawo do nieruchomości, z której drzewo usunięto. Osoba trzecia nie może być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem w żądnym wypadku nie mogłaby uzyskać zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z cudzej nieruchomości wbrew woli właściciela. Karę można orzec jedynie w stosunku do osoby, która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (patrz wyrok NSA z 2.02.2000r. sygn. akt SA/Rz 2248/99 OSP 2001/4/60). W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że podmioty ponoszące odpowiedzialność w postępowaniu karnym, nie muszą być takie same, jak podmioty, które będą ponosiły odpowiedzialność w postępowaniu administracyjnym. Z tych przyczyn tak istotne jest wyjaśnienie tej kwestii, gdyż mogło to mieć istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W doktrynie zostało zaprezentowane stanowisko, że wymierzenie kary pieniężnej na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest formą odpowiedzialności administracyjnej za czyny niedozwolone, nazwane deliktami administracyjnymi. Odpowiedzialność za delikty administracyjne jest odpowiedzialnością obiektywną bez winy, a organ określający karę pieniężną nie ma żadnej swobody wymiaru kary, żadnego luzu decyzyjnego, gdyż wysokość kary została sztywno określona w specjalnych tabelach i jest rezultatem przeprowadzenia kilku operacji arytmetycznych. (patrz seria Komentarze - Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska pod red. J. Sommera wyd. II tom II str. 544 i nast.; Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska Wrocław 1999). Odpowiedzialność deliktowa jest odpowiedzialnością solidarną, jeżeli czyn został popełniony przez klika podmiotów. Organ I instancji w pkt 1 sentencji decyzji orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej za wycięcie drzewa dębowego w wieku 80 lat w lipcu 1999r. w R. przy ul. P. bez wymaganego zezwolenia na H. T. i na W. G. w wysokości 10.456, 20 zł . Słusznie podnosił skarżący W. G. tak na etapie postępowania odwoławczego jak i w skardze do Sądu, że organy nie ustaliły zasad ponoszenia odpowiedzialności, czy jest to odpowiedzialność solidarna, czy rozkłada się ona po połowie na strony. Zarzut ten został pominięty przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowana w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło (patrz wyrok NSA z 15.10.1999r. IV SA 1654/97 System Informacji Prawnej LEX nr 47915). Zaskarżona decyzja nie czyni tym wymaganiom zadość, gdyż ze względu na zbyt ogólnikowe sformułowanie osnowy decyzji mogłoby powstać wątpliwości w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd zwrócił też uwagę na bezczynność organu I instancji jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, że od dnia 5 kwietnia 2002r. – data spisania protokołu z oględzin działki, a decyzję organ I instancji wydał [...] lutego 2004r. W tym czasie została sporządzona tylko druga opinia w sprawie przez tego samego biegłego, co do obwodu pnia. Sąd zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kilka zawiadomień organu I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego (karta akt adm.. nr 26, nr 37, nr 55, ) wydanych w trakcie trwania postępowania. Prawidłowym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania jest zawiadomienie z 1 lutego 2000r. nr [...] na skutek wniosku złożonego przez Prokuratora Rejonowego w R. W podsumowaniu należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie wyjaśniające nie ustaliły w sposób jednoznaczny adresatów decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Brak precyzyjnego określenia w sentencji decyzji zasad ponoszenia odpowiedzialności za wycięcie drzewa bez zezwolenia narusz art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zawarte uwagi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Stwierdzone naruszenia prawa Sąd uznał, że miały wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zasakrżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 202 § 2 p.p.s.a.