II SA/Rz 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Elżbieta Mazur – Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor [...] OW NFZ" lub "Dyrektor") z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...] odmowy udzielenia informacji publicznej. Kwestionowaną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 roku, nadanym w formie elektronicznej poprzez wiadomość email skarżąca zwróciła się do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] "o podanie adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo udostępnienie skanów informacji wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej od maja 2016 roku do dnia wykonania wniosku. Wnioskowane informacje prosimy przesłać na adres tego maila." W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 30 sierpnia 2016 roku, Dyrektor [...] OW NFZ poinformował skarżącą, że we wnioskowanym okresie żadna instytucja zewnętrzna nie kontrolowała Oddziału NFZ w [...]. Podał nadto, że na Biuletynie Informacji Publicznej oddziału, w odpowiedniej zakładce, zamieszczane są informacje zbiorcze o wynikach kontroli przeprowadzanych przez instytucje zewnętrzne; informacja dotyczy przebiegu, efektów i wyników kontroli w ujęciu rocznym, oddzielnie dla każdego oddziału wojewódzkiego NFZ. W odniesieniu do żądania skanów dokumentacji z kontroli przeprowadzonych przez [...] OW NFZ Dyrektor przyjął, iż jest to informacja przetworzona, w związku z czym – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wezwał skarżącą do wykazania, iż uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dyrektor na wykonanie tej czynności przez skarżącą zakreślił 14 dni. Wobec niezrealizowania wezwania, Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] października 2016 roku wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej. W podstawie prawnej decyzji podano art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie: "udip"). Dyrektor zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania. Uzasadniając kierunek rozstrzygnięcia podał, iż ilość żądanych informacji dotyczących kontroli przeprowadzonych przez [...] OW NFZ wobec podmiotów zewnętrznych, stopień wymaganego zaangażowania pracowników oddziału niezbędny do ich wyselekcjonowania i przygotowania, uzasadnia przypisanie im przymiotu informacji przetworzonej; Dyrektor w liczbach podał ilość kontroli oraz stron dokumentów akt kontrolnych, co w jego ocenie uzasadniało przyjęte stanowisko. Ponieważ dostęp do informacji przetworzonej uzależniony jest od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a skarżąca mimo wezwania, z obowiązku tego się nie wywiązała, przeto wydana decyzja jest zasadna. W ustawowym terminie skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że Dyrektor błędnie zrozumiał jej wniosek; skarżąca nie domagała się skanów dokumentacji pokontrolnej, lecz podania adresu strony BIP, pod jakim dokumentacja ta znajduje się w wersji elektronicznej. Wywiodła również, że niezależnie od powyższego Dyrektor ma obowiązek przekazanie skanów dokumentacji pokontrolnej podmiotów zewnętrznych, albowiem jest to informacji prosta a nie przetworzona, co wynika z ustawowego obowiązku zamieszczania jej w BIP. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] OW NFZ utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2016 roku. Oś argumentacji Dyrektora pozostała zasadniczo niezmieniona, tyle że rozbudowano ją o tezy i wnioski zaczerpnięte z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na decyzję Dyrektora do tutejszego Sądu. Zarzuciła jej naruszenie art. 61 Konstytucji, art. 3 ust 1 pkt 1 udip. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Dyrektora, co do przetworzonego charakteru żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie powielając argumenty i oceny prawne z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn, jakie eksponowano w jej treści. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na rzecz wydawałoby się oczywistą, która w niniejszej sprawie odgrywa znaczenie kluczowe. Otóż bez wątpienia, rozstrzygając kwestie udostępnienia skarżącej informacji publicznej, Dyrektor [...] OW NFZ, był związany zakresem jej wniosku. Jego treść była jednoznaczna: skarżąca domagała się podania adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie udip albo udostępnienia skanów informacji wskazanych w tym przepisie, od maja 2016 roku do dnia wykonania wniosku. Treść powołanego przepisu rozstrzyga o tym, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Tak sformułowany wniosek zwalniał Dyrektora [...] OW NFZ w [...] z konieczności rozstrzygania, czy żądane dane stanowią informacje publiczną, czy też nie, albowiem skarżąca odwołała się wprost do przepisu podającego jedną z jej egzemplifikacji. W ocenie Sądu bezprzedmiotowe było również rozstrzyganie, czy dane o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie udip mogą nabyć walor informacji publicznej przetworzonej z uwagi na ich ilość oraz stopień zaangażowania i wysiłku niezbędnego do jej wyodrębnienia i usystematyzowania. Decydująca jest w tej materii treść art. 8 ust. 3 udip, który nakazuje podmiotom określonym w art. 4 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w Biuletynie Informacji Publicznej. Sąd nie znajduje uzasadnienia dla poglądu, że informacja publiczna, co do której sformułowano ustawowy obowiązek udostępniania jej w Biuletynie Informacji Publicznej, może jednocześnie nabyć walor informacji publicznej przetworzonej z uwagi na ilość obejmujących ją danych oraz stopień trudności i zaangażowania, jakie wiążą się z jej wyselekcjonowaniem, usystematyzowaniem, digitalizacją, anonimizacją, etc. Jeżeli dana informacja publiczna objęta jest obowiązkiem udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie może to być jednocześnie informacja publiczna przetworzona, której udostępnienie wiąże się z uprzednim wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Jeżeli ustawodawca sformułował ogólny i bezwyjątkowy wymóg wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, to za taką informację nie można uznać danych udostępnianych ex lege, w trybie art. 8 udip w Biuletynie Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej następuje bez uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, co per se obala ewentualne tezy o jej przetworzonym charakterze. Uwzględnienie powyższych uwag, jakkolwiek przesądza o błędnym wyłożeniu treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip przez Dyrektora [...] OW NFZ w [...], to nie jest jednocześnie równoznaczne z tym, iż był on zobowiązany do udostępnienia skarżącej informacji, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Błędna wykładania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip nie ograniczała się bowiem jedynie do podstaw nadania informacji publicznej przymiotu przetworzenia, ale również do samego zakresu tej informacji. W ocenie Sądu poprzez dane publiczne, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip, w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 udip, przy czym zobowiązany do udzielenia tych informacji jest ten podmiot, którego ta kontrola dotyczyła. Hipotezą normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip nie są natomiast objęte informacje i dokumenty odzwierciedlające przebieg i efekty kontroli prowadzonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip – w ramach przyznanych im kompetencji - względem podmiotów trzecich. Jedynym wyjątkiem od tej reguły byłaby sytuacja, w której zarówno podmiot kontrolowany, jak i kontrolujący zaliczałyby się do zbioru podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 udip. Nie zmienia to jednak ogólnej reguły, albowiem również i w takiej konfiguracji, dane o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip ujawniane byłyby nie przez podmiot kontrolujący, a przez podmiot kontrolowany. Za przyjętą wykładnią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip przemawia jego literalna treść. Należy wyeksponować, że przepis ów nakazuje udostępnienie dokumentacji kontrolnej, wniosków, opinii, itd. "podmiotów ją przeprowadzających". Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą w odniesieniu do podmiotu kontrolującego uzasadnia tezę, iż chodzi o dokumentację sporządzoną przez podmioty zewnętrzne wobec tego podmiotu, od którego się tej dokumentacji żąda. Przy takiej konstrukcji przepisu, nie jest logicznie możliwe, aby zwracać się do konkretnego, jednego podmiotu o udostępnienie dokumentacji postępowania kontrolnego "przez niego przeprowadzonej", albowiem kontrola ta została przeprowadzone przez ten właśnie – jeden – podmiot, a nie przez inne "podmioty". Przyjęcie odmiennego stanowiska, które korespondowałoby z poglądem skarżącej i zasadniczo z poglądem Dyrektora, musiałoby oznaczać, że każdy podmiot, który w ramach swoich kompetencji prowadzi kontrole podmiotów trzecich, zobowiązany jest zamieszczać pełną dokumentację każdego postępowania kontrolnego w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozwiązanie takie nie jest praktykowane, i trudno wymagać, aby praktykowane było; nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa. Powyższe wnioski nie przesądzają, że dane wchodzące w zakres informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip nie mogą zostać udostępnione przez inny podmiot, niż podmiot kontrolowany, z tym że, jeżeli miałoby do tego dojść, to w oparciu o inną podstawę prawną. Jeżeli bowiem podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 udip, w przedmiotowym zakresie swojej właściwości posiada kompetencje do prowadzenia postępowań kontrolnych wobec podmiotów trzecich, to informacje dotyczące przebiegu tych kontroli, ich efektów, oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii będą mogły zostać udostępnione, o ile zasadnym będzie przypisanie im przymiotu informacji publicznej – art. 1 ust. 1 udip. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie skarżąca identyfikując informacje publiczne, których żąda powołała się wyłącznie na konkretny przepis - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip – to wniosek należało rozpoznać wyłącznie w zakresie, na jaki pozwala hipoteza zrekonstruowanej na jego podstawie normy prawnej. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdza, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 16 sierpnia 2016 roku Dyrektor [...] OW NFZ w [...] miał obowiązek przekazać skarżącej informacje o kontrolach, jakie przeprowadzono wobec [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], we wnioskowanym okresie. Informacja taka została skarżącej przekazana pismem z dnia 30 sierpnia 2016 roku. Była to informacja kompletna. Innych informacji, w oparciu o wzmiankowany wniosek Dyrektor udzielać nie powinien. Z podanych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a., albowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.