II SA/Rz 690/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. i B. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. i B. G. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. G. i B. G. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] uchylające postanowienie Starosty z dnia [....] maja 2007 r., Nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] i odmawiające wstrzymania wykonania tejże decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo – gospodarczego z częścią socjalno – higieniczną oraz przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi na działkach nr ewid. 275 i 276 położonych w P. przy ul. K. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 152 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu [...] maja 2007 r. M. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz o wstrzymanie wykonania tejże decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wskazał w nim, iż wydana [...] września 2005 r. przez Burmistrza P. decyzja Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, którą otrzymał jako strona postępowania, ustalała m. in. powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych wolnostojących – do 200 m², a budynków gospodarczych i garaży wolnostojących – do 300 m², wysokość ściany – do 5 m, dach dwuspadowy lub wielospadowy, wysokość kalenicy – do 6 m. Z decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji wynika, że pow. zabudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego wynosi odpowiednio – 207,55 m² i 275 m², a o rzeczywistych wymiarach planowanej inwestycji wnioskodawca dowiedział się podczas czynności związanych z wytyczeniem lokalizacji budynków na działce nr 275 i 276. Wówczas to zwrócił się o udostępnienie akt postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i ujawnił, że znajdująca się w tych aktach decyzja o ustaleniu warunków zabudowy posiada inną treść niż ta, którą mu przesłano. W ocenie wnioskodawcy doszło do popełnienia przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu, w wyniku którego Starosta w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie M. G. zaznaczył, że złożył również wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy do Burmistrza P. W piśmie uzupełniającym, M. G., do którego wniosku dołączyła się współwłaścicielka działki nr 274 – B. G., poinformował o wydaniu w dniu [...] maja 2007 r. przez Burmistrza P. postanowienia o sprostowaniu omyłki w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...].09.2005 r. Tym samym organ ten przyznał, że nowa treść decyzji została ustalona dopiero [...].05.2007 r., a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o nieistniejącą w czasie jej wydania decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi kolejną przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a.). Wnioskodawcy naprowadzili również, że wstrzymanie wykonania decyzji pozwoli na uniknięcie dalej idących konsekwencji w przypadku jej uchylenia w sytuacji, gdy inwestycja zostanie już zrealizowana. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo – gospodarczego z częścią socjalno – higieniczną oraz przyłączami na działkach nr ewid. 275 i 276 położonych w P. przy ul. K. Wskazał przy tym, że choć istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, to nie jest ono oczywiste, jak również brak jest przesłanek świadczących o tym, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje natomiast jednoznacznie na nowe okoliczności i dowody nieznane organowi a istniejące w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania z urzędu. W dniu [...] maja 2007 r. Starosta wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu, na żądanie B. i M. G., wykonania decyzji Starosty z dnia [...].12.2005 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uznając żądanie wnioskodawców za zasadne, organ powołał się na postanowienia Burmistrza P. – z dnia [...].05.2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki oraz z dnia [...].05.2007 r. o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dz. 275 i 276 i stwierdził, że wskazują one na prawdopodobieństwo, iż w wyniku wznowionego postępowania decyzja Starosty zostanie uchylona. Na postanowienie to zażalił się inwestor W. S., podnosząc, iż organ wstrzymując wykonanie decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w samym uzasadnieniu brak jest "widocznych przesłanek takiego działania". Wydane w tej sprawie postanowienie jest przedwczesne i nieuzasadnione, tym bardziej, iż Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu zażalenia, wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające w tej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a wydane postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 152 § 1 k.p.a., do wstrzymania wykonania decyzji nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa, co wyjaśniane jest w trakcie postępowania wznowieniowego, a jedynie wskazanie, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wad. Nie oznacza to jednak dowolności w stosowaniu wstrzymania wykonania decyzji. Zastosowanie tej instytucji stanowi bowiem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych i uniemożliwia adresatowi wykonywanie nabytych przez niego uprawnień administracyjnych. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził brak podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za nietrafne uznał wskazanie w uzasadnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na wydanie przez Burmistrza P. postanowienia o sprostowaniu omyłki w decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienia o wznowieniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Choć decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i jej ewentualna wadliwość wpływa na byt prawny pozwolenia na budowę, to jednak jej oceny pod kątem prawidłowości dokonuje odrębny organ. Dopóki postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest w toku, przedwczesne jest wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniać będzie ocenę prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. G. i B. G., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie przez organ lub sąd administracyjny wykonania zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Według skarżących w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje z tej samej daty o tym samym numerze, ale o innej treści, które zostały wydane w wyniku sfałszowania w przedmiotowej sprawie wniosku inwestora – W. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie przerobienia wniosku prowadzi Prokuratura Rejonowa w D. – sygn. [...]. Skarżący uważają, że Wojewoda wydając orzeczenie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., albowiem jeśli stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było niewłaściwe winien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a nie orzekać merytorycznie. Ponadto zarzucili, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest sprzeczne z treścią sentencji, a jego poszczególne fragmenty wzajemnie się wykluczają. Organ I instancji wskazał przesłanki na których oparł prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem nieuzasadnione i bezpodstawne są twierdzenia organu II instancji, iż odmowa wstrzymania przez Burmistrza P. decyzji z dnia [...].09.2005r. wyklucza prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, tym bardziej, iż Burmistrz podjął działania zmierzające do wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodem są postanowienia uzgadniające warunki dla inwestycji. Obecne działania Burmistrza P. wskazują na realizację dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zamiar wyeliminowania poprzedniej i wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest więc, że w przypadku wyeliminowania z obrotu decyzji o warunkach zabudowy z obrotu usunięta musi zostać również wydana w oparciu o nią decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący podali też, że w dniu [...].08.2007 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...].09.2005r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył, iż wydając zaskarżone postanowienie kierował się ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażającą się tym, że decyzje obowiązują tak długo dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją. Podkreślił ponadto, iż przedstawione w skardze uchybienia dotyczą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a sprawa prawidłowości jej wydania stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten nie zawiera ostrych i jednoznacznych kryteriów wstrzymania wykonania decyzji, a jedyną przesłanką jest "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Przesłanka ta ma kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 152 k.p.a., a w przypadku jej zaistnienia i braku okoliczności przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest wstrzymanie wykonania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie Starosta postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażowo – gospodarczego wraz z przyłączami na działkach nr ewid. 275 i 276 w P., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Za takie nowe okoliczności należy niewątpliwie uznać fakt ujawnienia przez skarżących istnienia 2 różnych w treści, a dotyczących tej samej sprawy decyzji Burmistrza P. z dnia [...] września 2005 r. Nr IZP.[...] o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Jedna z tych decyzji została doręczona stronom postępowania, w tym skarżącym, natomiast druga z nich, zawierająca inne ustalenia co do powierzchni zabudowy budynków, ich wysokości, szerokości elewacji frontowej, została dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i nie została doręczona skarżącym. Z uwagi na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu (decyzji), skarżący M. G. zawiadomił o tym fakcie Prokuraturę Rejonową w D., domagając się wszczęcia postępowania karnego. Przed zakończeniem tego postępowania i stwierdzeniem przez właściwe organy, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa nie było zatem podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zaistniała także przesłanka z art. 145 § 2 k.p.a. pozwalająca na wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania decyzji w celu uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zaistniałe okoliczności Starosta prawidłowo natomiast uznał za podstawę wznowienia postępowania - z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wstrzymując wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, powołał się on na postanowienia Burmistrza P. – z dnia [...].05.2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz z dnia [...].05.2007 r. o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zakwestionował oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji na wymienionych wyżej postanowieniach Burmistrza P., stwierdzając, iż oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy dokonuje odrębny organ i sam fakt wydania wymienionych postanowień nie wskazuje na możliwość uchylenia pozwolenia na budowę, tym bardziej, że postanowienie o sprostowaniu omyłki zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., a w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrz P. odmówił wstrzymania tej decyzji (postanowienie z dnia [...] maja 2007 r.). W konkluzji zaskarżonego postanowienia Wojewoda stwierdził, że dopóki postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest w toku, przedwczesne jest wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że dopiero wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy uzasadniać będzie ocenę prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę. Z taką oceną przesłanek zastosowania art. 152 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu nie sposób się zgodzić. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę wydania pozwolenia na budowę i jej ewentualna wadliwość wpływa na byt prawny pozwolenia na budowę. Z tego właśnie powodu ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powinna zostać dokonana samodzielnie przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego tej właśnie decyzji. Sytuacja, w której istnieją 2 różne decyzje rozstrzygające o tym samym niewątpliwie musi doprowadzić do stanu, kiedy wyeliminowana zostanie jedna z nich. Prawdopodobieństwo uchylenia tego rozstrzygnięcia Burmistrza P. z dnia [...] września 2005 r., które zostało dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i obciążone zarzutem sfałszowania, jest większe. Pomijając już nawet kwestię ewentualnego stwierdzenia, iż decyzja ta była przedmiotem przestępstwa, przy jej wydaniu naruszono prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pozostawienie z kolei w obrocie prawnym wyłącznie tej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] września 2005 r., która została doręczona wszystkim stronom, skutkować musi skonfrontowaniem jej zapisów z treścią wydanego pozwolenia na budowę, a to czyni uprawnionym wniosek, że projekt budowlany nie może zostać uznany za zgodny z jej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Przedstawione okoliczności wskazują zatem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. w wyniku wznowienia postępowania, a podkreślić należy, że decydujące znaczenie dla zastosowania art. 152 k.p.a. ma prawdopodobieństwo a nie pewność takiego zdarzenia. Analiza akt sprawy i zaskarżonego postanowienia prowadzi też do wniosku, że organ odwoławczy, zarzucając organowi I instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sam odstąpił od badania przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędnie uznał bowiem, iż taka ocena może być przeprowadzona dopiero po zakończeniu postępowania wznowieniowego w zakresie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. obligujące organ do m. in. rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie wspomnianych przepisów postępowania – art. 77 § 1 , 80 k.p.a. oraz art. 152 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rozpoznanie zażalenia W. S. i wydanie odpowiadającego prawu postanowienia, z uwzględnieniem wskazówek Sądu zawartych w niniejszym wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.