II SA/Rz 690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.J. i P.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zwanego dalej "PWINB" z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., dalej PINB, decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], nałożył na L.K., jako inwestora, obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 maja 2017 r., projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr 2937 i 2935 położonych w M.G., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez projektanta należącego do właściwej izby samorządu zawodowego. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Wójt Gminy C. udzielił L.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, obejmującego również rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, budowę ogrodzenia, wewnętrznej instalacji gazowej. Zgodnie z pozwoleniem budynek gospodarczy miał być zlokalizowany na działce o nr 2937 położonej w M.G. stanowiącej własność L.K. i posiadać wym. 6,50 m x 11,1 m. Obiekt ten miał być usytuowany w odległości 10,50 m od projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej oraz w granicy działek od strony północnej (działka nr 2928) i zachodniej (działka nr 2935). Wg projektu budynek miał pełnić funkcję gospodarczo-garażową, ściany od strony północnej i zachodniej powinny być wykonane jako oddzielenia pożarowego, wysunięte ponad pokrycie dachu. W trakcie czynności kontrolnych i pomiarów w terenie stwierdzono, że wymiary poziome budynku (tj. szerokość i długość) są zgodne z projektem. Natomiast stwierdzono zmiany w zakresie lokalizacji obiektu i w zakresie braku ścian oddzielenia pożarowego od strony północnej i zachodniej. Organ I instancji ustalił bowiem, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na działkach o nr 2937 i 2935 położonych w M.G., w odległości 13,82 m od rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce własnej, 0,58 m od ogrodzenia działki od strony zachodniej, 0,25 m od ogrodzenia działki od strony północnej. W ocenie organu I instancji powyższe odstępstwa do projektu budowlanego należało zakwalifikować jako istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, co skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "P.b"), oraz koniecznością wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i P.J. zarzucili dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego polegającej na przyjęciu, że wybudowanie budynku gospodarczego stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, gdy w rzeczywistości jest to samowola budowlana w rozumieniu art. 48 P.b. Wskazując na brzmienie art. 36a ust 5 P.b. wywiedli, że skoro ustawodawca jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego traktuje zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu to nie można twierdzić, że taką zmianą jest dokonanie realizacji inwestycji na zupełnie innej działce lub terenie. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do wręcz absurdalnych wniosków pozwalających na przyjęcie, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwia mu realizację tej inwestycji na dowolnej działce w dowolnym miejscu, bez względu chociażby na sposób zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu odwołania PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlok. na działkach nr 2937 i 2935 położonych w M.G. - do dnia 31 października 2017 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo ocenił dokonane podczas budowy budynku gospodarczego zmiany w zakresie zagospodarowania działki. Wg projektu budowlanego budynek miał być bowiem usytuowany w granicy działek od strony północnej i zachodniej oraz w odległości 10,50 m od projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Natomiast organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 13,82 m od rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W sytuacji zgodności wymiarów budynku gospodarczego i rozbudowanej części budynku mieszkalnego z projektem, oznaczało to, że budynek gospodarczy został przesunięty w kierunku zachodnim. Dokonane zmiany mieszczą się w pojęciu istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę określonym w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., w brzmieniu zarówno sprzed jak i po nowelizacji tej ustawy. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto projekt budowlany przewidywał ściany oddzielenia pożarowego od strony północnej i zachodniej. Wymóg posiadania przez budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego stawiają zarówno przepisy warunków techniczno-budowlanych z 1994 r. jak i obecne -Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykonane w obecnej formie ściany od strony północnej i zachodniej, nie spełniają wymagań ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Stwierdzenie w trakcie realizacji inwestycji istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lub w przepisach obligowało organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 P.b, tj. do wstrzymania postanowieniem robót budowlanych wykowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4) i wydania przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia, decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sam fakt przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zamienny nie jest inwentaryzacją wykonanych robót. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, może stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, że w przypadku gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom w tym przepisom techniczno-budowlanym, koniecznym będzie wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części. PWINB nie w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji stwierdzającym, że art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego oraz że przepis ten nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znacznie nie tylko w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 i 49 P.b., ale również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 P.b. Organ zaś badając zgodność budowy z przepisami nie może pominąć kwestii własnościowych. Ze względu na upływ części terminu wyznaczonego przez organ I instancji na wykonanie nałożonego obowiązku, oraz uwarunkowania wynikające z art. 130 § 2 k.p.a. skutkujące wstrzymaniem wykonania decyzji w związku z wniesieniem odwołania, niezbędnym było zreformowanie zaskarżonej decyzji w zakresie terminu wyznaczonego na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.J. i P.J., zastępowani przez pełnomocnika adwokata M.O. zaskarżyli opisaną decyzję w całości zarzucając jej: - naruszenie art. 64 Konstytucji RP wobec jego niezastosowania przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art 36a ust. 5, art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie; - sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji przez przyjęcie, że wybudowanie budynku gospodarczego na działce L.K. i działce A. i P.J. stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego podczas gdy w rzeczywistości takie posadowienie budynku na działce nr 2937 położonej w M.G. należącej do L.K. i działce 2935 położonej w M.G., należącej do A.i P.J. jest samowolą budowlaną. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od L.K. solidarnie na rzecz A.J. i P.J. kosztów postępowania wg norm przepisanych W ocenie skarżących organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko popadł w wewnętrzną sprzeczność z jednej strony uznając, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a z drugiej zaś przyjmując, że organ badając zgodność budowy z przepisami nie może pominąć kwestii własnościowych. Stanowisko organu lI instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest całkowicie sprzeczne z sentencją decyzji , bowiem decyzja ta sankcjonuje bezprawną zabudowę na działce nr 2935, stanowiącej własność A. i P.J. Taki stan faktyczny w żaden sposób nie może być usankcjonowany przez przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, skoro część budynku nadal będzie usytuowana na działce skarżących. Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy usankcjonował tym samym samowolę budowlaną dokonaną na działce skarżących, czym nie tylko naruszył wskazane przepisy prawa materialnego, ale przede wszystkim art. 64 Konstytucji RP, który m.in. stanowi, że "Każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na względzie przytoczone kryteria i metody kontroli, Sąd zobowiązany był do oddalenia rozpatrzonej skargi bowiem okazała się ona w pełni niezasadna. Skontrolowana przez WSA decyzja PWINB nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak również procesowej. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób właściwy przy uwzględnieniu reguł określonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organy administracji nadzoru budowlanego zastosowały w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powołany przepis stanowi : Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przyjęta w niniejszej sprawie norma wskazuje na rodzaje rozstrzygnięć w postępowaniu naprawczym, którego przyczyny wszczęcia wskazano w art. 50 ust. 1 P.b. PINB w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r., o nr [...], jako podstawę wstrzymania robót budowlanych wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., co umotywowano istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę przy budowie budynku gospodarczego na działce L.K. o nr 2937 oraz na działce nr 2935 należącej do A. i P.J. Działki te są zlokalizowane w M.G. Według treści zatwierdzonego projektu, obiekt miał być usytuowany w odległości 10,50 m od projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej, co nie odpowiada rzeczywistej lokalizacji wzniesionej budowli znajdującej się w odległości 13,82 m od rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Trafnie Organ do odstępstw względem wydanego pozwolenia zaliczył przesunięcie budynku na odległość 3,32 m na działkę stanowiącą własność A. i P.J. czyli w kierunku zachodnim. Wybudowanie obiektu na nieruchomości sąsiedniej może świadczyć o naruszeniu przez inwestorów art. 4 P.b., który stanowi: Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami W tych okolicznościach, Organy zobligowane treścią art. 36 ust. 5 pkt 1 P.b., trafnie zakwalifikowały stwierdzoną niezgodność wykonanych robót z projektem zagospodarowania działki jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawną konsekwencją dokonanych ustaleń faktycznych, było zastosowanie wobec inwestora – L.K. - przepisu P.b. o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, co jak wykazano wcześniej, wyraźnie przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zarzuty skargi podnoszące błędną kwalifikację stwierdzonych nieprawidłowości przy wykonywaniu robót budowlanych, są twierdzeniami oczywiście niezasadnymi. Otóż w ustalonych okolicznościach nie można mówić o popełnieniu przez inwestora czynu samowoli budowlanej, którego definicję wyraża art. 48 ust. 1 P.b. Jako samowolę budowlaną ustawodawca rozumie bowiem wykonanie bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia określonych robót budowlanych. Samowola polega więc na takiej budowie obiektu budowlanego, która nie została w formie przewidzianej w P.b. zatwierdzona przez właściwy organ administracji budowlanej. Taką samowolą nie jest odstępstwo choćby bardzo istotne od wydanego na rzecz inwestora pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu na nieruchomości nie znajdującej się w dyspozycji inwestora nie stanowi o samowoli budowlanej, lecz ewentualnie o naruszeniu przepisów P.b., które to naruszenie może podlegać stosownej naprawie, oczywiście o ile inwestor przedłoży zgodnie z art. 4 P.b., dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pełni trafnie PWINB pisze w uzasadnieniu swej decyzji, iż samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje samo w sobie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie też w/w Organ zwraca uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje aktualnie stanowisko, co do tego, że kwestia prawa własności ze względu na przepis art. 4 P.b. odgrywa znaczenie nie tylko w procesie legalizacji samowoli budowlanej, ale co oczywiste także w procesie naprawczym, regulowanym przepisem art. 51 P.b. Dlatego przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny winien być zgodny nie tylko z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej (wyposażenie w ściany oddzielenia przeciwpożarowego), ale także z treścią art. 4 P.b., co będzie warunkować jego zatwierdzenie na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie mogły zyskać akceptacji WSA. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł także takich przyczyn, które mogłyby zadecydować o uwzględnieniu skargi z urzędu. O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.