II SA/Rz 690/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] odmawiająca S. L. ( dalej: "skarżący") umorzenia zaległości alimentacyjnych. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019r., poz. 1818; dalej: "u.p.u.a. ). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: skarżący złożył w Miejski Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o umorzenie zaległości alimentacyjnych z uwagi na trudną sytuację materialną. MOPS pismem z dnia [...].12.2019 r. nr [...] przekazał zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. wniosek do rozpatrzenia w części w trybie art. 31 ust. 1 u.p.u.a., uznając za właściwy w tym zakresie organ właściwy dłużnika. Jednocześnie wskazał, że wniosek o umorzenie zaległości alimentacyjnych w trybie art. 30 ust. 2 u.p.u.a. rozpatrzy Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy wierzyciela. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, po uzyskaniu zaświadczenia od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...].01.2020 r. potwierdzającego wysokość wyegzekwowanych kwot od dłużnika w okresie od stycznia 2013 r. do dnia sporządzenia zaświadczenia, decyzją z dnia [...].02.2020 r. nr [...] organ I instancji odmówił umorzenia zaległości alimentacyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał na uregulowania zawarte w art. 30 ust. 1 u.p.u.a. wyjaśnił, że w okresie ostatnich 3,5 oraz 7 lat egzekucja prowadzona przeciwko dłużnikowi S. L. nie była skuteczna w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów co wyklucza możliwość umorzenia zobowiązań w/w. W odwołaniu od decyzji skarżący wniosło umorzenie kwoty 12.264,66 zł tytułem wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionych jego dzieci: T., P. i M. L. zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów i nie wzięcie pod uwagę, że nie jest w stanie dokonać zapłaty przedmiotowych należności. Utrzymuje się z dochodu w wysokości 514 zł uzyskiwanego z tytułu renty, a wydatki na leki, wyżywienie, opał, czynsz za mieszkanie, gaz, środki czystości znacznie przekraczają uzyskiwane dochody. W jego ocenie jego sytuacja jest nadzwyczajna bo nie ma środków do życia, nie ma innych źródeł dochodu, nie ma majątku - co winno skutkować umorzeniem wykazanych zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ wyjaśnił, że S. L. posiada zobowiązania z tytułu: 1. zaliczki alimentacyjnej wypłacanej przez Prezydenta Miasta [...] uprawnionym: T., P. i M. L. w okresie od 1.09.2005 r. do dnia 30.09.2008 r. w wysokości 12.264,66 zł, 2. świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych: M. i T. L. w okresie od 1.11.2008 r. do dnia 30.09.2015 r. w wysokości 12.615,13 zł. MOPS w piśmie z dnia [...].01.2020 r. nr [...] wyjaśnił, że S. L. nie dokonał do tut. organu bezpośrednio żadnych wpłat na poczet zobowiązań alimentacyjnych, wszelkie wpłaty z tego tytułu dokonuje Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] B. R.. Materialno-prawną podstawą badanej decyzji stanowi art. 30 ust. 1 u.p.u.a., zgodnie z którym organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Na tej podstawie organ II instancji wywiódł wniosek, że ocena przesłanek umorzenia wobec dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych - w trybie przepisów ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - zaliczek alimentacyjnych winna odbywać się wyłącznie w oparciu o regulację art. 30 ust. 1 tej ustawy. W badanej sprawie wniosek zainteresowanego odnosi się do umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych w okresie od 1.09.2005 r. do 30.09.2008 r. w wys. 12264,66 zł (wypłacona zaliczka 12.430 zł powiększona o 5 % - 621,50 zł i pomniejszona o dokonane wpłaty 786,84 zł) - co powoduje, że jedyną konieczną przesłanką rozstrzygnięcia o zakresie należności jakie organ właściwy dłużnika alimentacyjnego może umorzyć z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnej - jest skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości określonej w sposób procentowy i w okresach przewidzianych w art. 30 ust. 1 u.p.u.a. W badanej sprawie skarżący tego warunku nie spełnił. Zdaniem organu II instancji prawidłowo organ I instancji podejmując kwestionowaną decyzję nie mógł odnosić się do trudnej sytuacji odwołującego i właściwie rozstrzygnął wniosek. Powyższe argumenty miał na uwadze organ właściwy wierzyciela rozpatrując złożony wniosek o umorzenie powstałej zaległości w sprawie wypłaconych świadczeń alimentacyjnych - stosownie do treści art. 30 ust. 2 u.p.u.a. Postępowanie w trybie wskazanego powyżej przepisu jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez inny organ tj. Prezydenta Miasta [...] W skardze do Sądu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia, że jego sytuacja majątkowa nie pozwala mu na wyrównanie należności alimentacyjnych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, iż art. 30 ust. 2 u.p.u.a. umożliwia, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Natomiast art. 30 ust. 1 w/w ustawy głosi, iż organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Poza tym, nie może budzić wątpliwości, iż rozpoznanie wniosku złożonego przez dłużnika alimentacyjnego odbywa się po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej – art. 30 ust. 3 u.p.u.a. Powołana wyżej regulacja u.p.u.a. jest adresowana w istocie do dwóch różnych organów, jakkolwiek w praktyce organ właściwy wierzyciela może być jednocześnie organem właściwym dłużnika. Otóż art. 30 ust. 1 ustawy może być stosowany wyłącznie przez organ właściwy dłużnika, zaś kompetencje ulokowane w art. 30 ust. 2 znajdują się w obszarze właściwości rzeczowej organu właściwego wierzyciela. Podane pojęcia zostały przez ustawę jasno zdefiniowane. Organem właściwym dłużnika w myśl art. 2 pkt 9 ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, natomiast organem właściwym wierzyciela jest z kolei wójt, burmistrza lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, co wynika z definicji ustawowej z art. 2 pkt 10 u.p.u.a. Organ właściwy dłużnika jest jednocześnie organem właściwym wierzyciela, jeżeli organ jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej oraz dłużnika alimentacyjnego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie takie scalenie kompetencji organu administracji nie miało miejsca ze względu na różne adresy zamieszkania uprawnionych oraz dłużnika. Skarżący w niniejszej sprawie, który jest niewątpliwie dłużnikiem alimentacyjnym, według treści wniosku inicjującego postępowanie zamieszkuje w W., stąd Burmistrz Miasta [...] jest organem właściwym dłużnika. Natomiast organem właściwym wierzyciela jest Prezydent Miasta [...], bowiem miejscem zamieszkania dzieci skarżącego uprawnionych do alimentów jest miejscowość [...]. Pismo zawierające wniosek skarżącego o umorzenie długu alimentacyjnego wpłynęło do MOPS [...] grudnia 2019 r. Uzasadnieniem wniosku była trudna sytuacja "materialna i finansowa" oraz zły stan zdrowia wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącego w części dotyczącej żądania umorzenia należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej w kwocie 12 264,66 zł został przekazany Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Prezydent Miasta [...] przyjął, że na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie można umarzać należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej a możliwość taka istnieje wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.u.a. Właściwym organem do rozstrzygania żądania na tej podstawie jest bowiem organ właściwy dłużnika. W rezultacie tych działań, to Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał się za wyłącznie właściwy do rozpoznania zgłoszonego przez skarżącego podania o umorzenie należności z tytuły wypłaty osobom uprawnionym zaliczki alimentacyjnej, co potwierdziło swym afirmującym rozstrzygnięciem SKO stosując przy rozpoznaniu odwołania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy administracji działające w niniejszej sprawie uznały, że zadłużenie powstałe z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej nie jest objęte hipotezą art. 30 ust. 2 u.p.u.a., w odróżnieniu do art. 30 ust. 1 u.p.u.a., który wyraźnie odwołuje się do wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Jednocześnie stwierdzono brak zaistnienia przesłanek do pozytywnego zastosowania tej regulacji materialnoprawnej, działając w oparciu o szczegółowe dane dotyczące stopnia wywiązywania się skarżącego z ciążących na nim zaległości. Odwołując się do powyższego należy przypomnieć, że fundusz alimentacyjny istniał jeszcze pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200; z późn. zm.). Zarówno wtedy, jak i w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, z późn. zm.) istniały rozwiązania prawne odpowiadające regulacji obecnego art. 30 ust. 2 u.p.u.a., umożliwiające w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wcześniej był to art. 17 ustawy o funduszu alimentacyjnym i stanowiący jego kontynuację w nowej sytuacji prawnej art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dotyczące zarówno osób zobowiązanych do alimentów, jak i osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej takim przepisem był art. 16, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Zestawienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że do tej pory istniała możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na sytuację dochodową i życiową. W szczególności możliwość ta istniała pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym m.in. powstały zaległości alimentacyjne skarżącego. W tej sytuacji uprawnione jest stanowisko, że norma art. 30 ust. 2 u.p.u.a. pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1090/17, CBOSA. Takie stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1095/11, CBOSA. Brak prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.u.a. spowodowałby w ocenie NSA, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Uwzględniając zatem metody wykładni systemowej i celowościowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., Sąd uznał przyjętą przez Organy obu instancji interpretację za nieprawidłową. Wniosek skarżącego o umorzenie należności mógł podlegać rozpoznaniu w oparciu o powyższą regulację materialnoprawną, która w odróżnieniu od art. 30 ust. 1 u.p.u.p. nie uzależnia zniesienia obowiązku publicznoprawnego od określonego stopniowo procentu skuteczności egzekucji, lecz od oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika alimentacyjnego. Rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 2 u.p.u.a. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego zaś kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Organy przyjmując w sposób nieuprawiony zawężającą interpretacje powołanych regulacji, nie dostrzegły iż pierwotny wniosek skarżącego nie precyzował na podstawie, której z powołanych regulacji materialnoprawnych – art. 30 ust. 1 i 2 u.p.u.p. – składa on swe żądanie. Innymi słowy, przyjęto założenie, że jego wniosek może podlegać rozpatrzeniu wyłącznie po zastosowaniu art. 30 ust. 1 w/w ustawy, gdy tymczasem jego podanie mogło zostać poddane ocenie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 2u.p.u.a. Uzasadnienie wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. jednoznacznie wskazywało na okoliczności wymienione w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. Skoro tak, to orzekając co do wadliwie przekazanej części wniosku skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy [...] oraz SKO procedowały w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.u.a. mimo braku wniosku w tym przedmiocie. Dłużnik wybierając organ wierzyciela i uzasadniając wniosek o umorzenie swoją sytuację materialną i zdrowotną jasno określił podstawę swojego żądania (art. 30 ust. 2 u.p.u.a.). W tej sytuacji, skoro decyzja na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.u.a. może być wydana tylko na wniosek, jego brak skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. oraz umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego – art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 3 P.p.s.a. Wadliwie przekazana część żądania skarżącego co do umorzenia należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej powinna zostać rozpoznana przez organ właściwy wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta [....].