II SA/Rz 691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał Gminę [...], jako właściciela nieruchomości i inwestora, do doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej – ulicy [...], do stanu zgodnego z przepisami poprzez rozbiórkę nawierzchni asfaltowej szerokości 0,50 m wzdłuż ogrodzenia wykonanego przy działkach nr 568/21 i 568/31 położonych w [...] i wykonanie pobocza z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie oraz przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu na działkę nr 568/31, w celu dostosowania istniejącego zjazdu do parametrów nowo powstałej drogi gminnej – ulicy [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332). W toku postępowania organ ustalił, że Gmina [...] dokonała przebudowy drogi gminnej zlokalizowanej na działkach nr 568/35 i 568/30, m.in. poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej na całej długości ogrodzenia stanowiących własność MS działek nr 568/21 i 568/31. Nawierzchnia przy rzeczonym ogrodzeniu posiada zamontowane korytka betonowe o szerokości 0,50 m, ze spadkiem finalnie do rowu przydrożnego. Ustalono, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nawierzchni wykonano na podstawie zgłoszenia przebudowy drogi gminnej w [...] na działkach nr 586/14, 586/35, 568/30, 569/4, 569/6, 567/50, 570/4, 568/8 z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę [...] Organ nadzoru budowlanego podniósł, że w świetle wskazanego wyżej zgłoszenia, Gmina [...] dysponuje dokumentem potwierdzającym legalność wykonanych robót budowlanych, niemniej dokonane w sprawie ustalenia potwierdziły, że roboty budowlane nie zostały wykonane w pełni zgodnie ze zgłoszeniem. Stwierdzono bowiem, że dostęp do drogi publicznej z działki MS został utrudniony poprzez wykonanie uskoku pomiędzy nawierzchnią asfaltową a utwardzeniem terenu na działce nr 568/31. Nie wykonano również pasa pobocza utwardzonego kruszywem łamanym, przewidzianym do realizacji przy granicy z działkami nr 568/21 i 568/31. Zdaniem organu I instancji, wobec wskazanych wyżej okoliczności, za podmiot zobowiązany do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa uznać należało Gminę [...], która w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako zarządca drogi jest zobowiązana do dokonania przebudowy zjazdów w przypadku przebudowy drogi. MS wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że zrealizowana przez Gminę przebudowa drogi jest w całości niezgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane. W ramach spornej przebudowy nie udrożniono rowu przydrożnego, a całość wód została skierowana na jego działkę, powodując naruszenie prawa własności. Podczas opadów poziom wody pomiędzy nawierzchnią asfaltową, a kostką brukową sięga 12 cm, co uniemożliwia wyjście i wyjazd z jego nieruchomości. Ponadto odwołujący się podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, gdyż organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził badań grubości wykonanej nawierzchni asfaltowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanej sprawie roboty budowlane związane z przebudową drogi wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zwartych w przepisach, a zatem w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Gmina [...] wykonała bowiem przebudowę ulicy S. między innymi na działkach nr 568/30 i 568/35, poza pasem drogowym, w sąsiedztwie działek nr 568/21 i 568/31 w [...]. Ponadto, roboty te zostały wykonane w sposób naruszający przepisy w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nakaz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych w zaskarżonej odwołaniem decyzji robót budowlanych uznać należało za w pełni zasadny. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że udrożnienie rowów nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Brak jest również podstaw do wykazania wątpliwości co do jakości wykonanej przebudowy, a w konsekwencji żądania przedłożenia na tę okoliczność stosownych ekspertyz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zakres koniecznych do wykonania przez inwestora prac wyczerpuje przesłankę doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż inwestor zrealizował roboty w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w przepisach, a czynności do których wykonania w drodze postępowania naprawczego został zobowiązany nie wyczerpują całego zakresu koniecznych prac umożliwiających doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrana oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że udrożnienie rowów nie wchodziło w zakres prowadzonych robót budowlanych związanych z przebudową drogi. W realiach opisywanej sprawy obowiązki inwersora powinny uwzględniać także realizację robót związanych z wykonaniem prawidłowych spadków jezdni, poprawy nawierzchni drogi oraz udrożnieniem rowów, co pozwoli na prawidłowy odpływ wód powierzchniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wskazanych wyżej wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładającą na Gminę [...] – jako inwestora i właściciela nieruchomości - obowiązek odprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej – ulicy [...] do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały właściwej kwalifikacji spornych robót budowlanych jako przebudowa drogi gminnej. Ustalony przez organy nadzoru zakres wykonanych robót budowlanych nie jest zresztą kwestionowany przez żadną ze stron postępowania i znajduje odzwierciedlenie w materiałach dowodowych zawartych w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy (kopii protokołu kontroli z dnia 6 października 2016 r., kopii zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych oraz protokołu rozprawy z dnia 1 lutego 2017 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wykonanie w granicach pasa drogowego – tak jak w realiach niniejszej sprawy – asfaltowej nawierzchni drogi wraz z korytkami betonowymi ułożonymi wzdłuż tak wykonanej nawierzchni, niewątpliwie stanowi przebudowę drogi publicznej. Tym samym, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, wykonanie takich robót winno zostać poprzedzone skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W realiach opisywanej sprawy, inwestor dokonał we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na przebudowie drogi gminnej – ul. [...]. Nie ulega również wątpliwości, że roboty budowlane związane z przebudową drogi zostały wykonane niezgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że realizując utwardzenie nawierzchni inwestor wykonał je w sposób, który finalnie zaowocował powstaniem uskoku pomiędzy tą nawierzchnią a utwardzeniem terenu na działce nr 568/31, nie wykonano również, przewidzianego w sąsiedztwie działek nr 568/21 i 568/31, pasa pobocza utwardzonego kruszywem łamanym. Fakt taki potwierdził również w toku rozprawy administracyjnej, przesłuchany następnie w charakterze świadka – MK – nadzorujący prowadzone roboty. Przebudowa drogi wykonana została zatem w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, co wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obligującą do przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Zdaniem Sądu nakazane przez organ I instancji do wykonania roboty odpowiadają treści zgłoszenia oraz dołączonemu do akt projektowi technicznemu "Przebudowa ulicy [...]". Obejmują one rozbiórkę nawierzchni asfaltowej szerokości 0,50 m wzdłuż ogrodzenia wykonanego przy działkach nr 568/21 i 568/31 i wykonanie pobocza z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie oraz przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu na działkę nr 568/31 w celu dostosowania istniejącego zjazdu do parametrów nowo powstałej drogi gminnej. Wskazać należy, że wykonanie pobocza z warstwy kruszywa łamanego wzdłuż działek skarżącego przewidziano w dołączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej, opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Roboty budowlane związane z przebudową drogi wykonane zostały – jak wynika z oświadczenia inwestora, a czemu nie przeczy skarżący – pod nadzorem kierownika budowy. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne jest również, że rozstrzygnięcie zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały podjęte przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, a zatem posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu budownictwa. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych, czy to niezgodnie z dokumentacją projektową, czy też w warunkach samowoli budowlanej, oraz niezależnie od okoliczności sprawy, organ winien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na ekspertyzie biegłego. Organ nadzoru budowlanego kierując się zasadami wynikającymi z k.p.a., w tym zasadą szybkości postępowania oraz ekonomiki procesowej, winien zasięgać opnie biegłych tylko wtedy, gdy nie jest w stanie samodzielnie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w tym przedmiotu postępowania – obiektu budowlanego lub robót budowlanych. Nie sposób zgodzić się także z zarzutem skarżącego, że w realiach opisywanej sprawy warunkiem koniecznym doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, w świetle decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, musi być również nakaz udrożnienia rowów przydrożnych. Takich prac nie przewidziano w przyjętym wcześniej bez sprzeciwu zgłoszeniu przebudowy drogi. W zakresie odwodnienia w projekcie technicznym przebudowy drogi wskazano jedynie, że przedmiotowy odcinek drogi posiada system odprowadzenia wód opadowych i powierzchniowych za pomocą spadków poprzecznych oraz podłużnych jezdni do istniejących rowów przydrożnych. System odprowadzenia wód powinien oczywiście funkcjonować prawidłowo, jednak kwestia ta wiąże się bezpośrednio z właściwym utrzymaniem drogi przez jej zarządcę i regulowana jest innymi przepisami. Skoro nie była ona przedmiotem prac przy przebudowie drogi, to brak jest możliwości wydania nakazu w tym przedmiocie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym. Wobec powyższych rozważań, zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy uznać należy za niezasadne. Nie sposób również podzielić argumentacji skarżącego co do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, skoro jak już wskazano, organ w sposób legalny nałożył na inwestora i właściciela nieruchomości konieczność wykonania określonych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych. W tym stanie rzeczy również zaskarżoną decyzję, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznać należało za w pełni odpowiadającą prawu. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy i klarowny wyjaśnił bowiem, dlaczego zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za zgodne z prawem, odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania. Z wszystkich tych przyczyn, skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.