II SA/Rz 693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 28 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - określanej dalej jako "K.p.a."). Z akt sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego dotyczącego budowy pawilonu handlowego, budowy pylonu reklamowego, stacji transformatorowej, budowy zbiornika ppoż wraz z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr ewid. 1364, 1365/11, 1365/12, 1365/13 i 1365/14 w miejscowości L., Burmistrz Miasta i Gminy L. w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] poinformował S. K. o prowadzeniu ww. postępowania oraz wyjaśnił, że brak jest podstaw do nadania wyżej wymienionej statusu strony tego postępowania. Powyższe pismo S. K. potraktowała jako postanowienie organu o odmowie przyznania statusu strony i złożyła na nie zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 162 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu. Zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12, § 13, § 60, § 23, § 18-21, oraz § 36, a także § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, a z których to przepisów wynika, że jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego jaki będzie wznoszony w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Przysługuje jej zatem status strony w postępowaniu o wygaszenie przedmiotowej decyzji. Składająca zażalenie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art.10 i art. 11 K.p.a. Odmowa przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu prowadzi w istocie do naruszenia wszystkich powołanych przepisów. W uzasadnieniu podkreśliła, że planowana inwestycja dotyczy sklepu wielkopowierzchniowego, który będzie pracował w sposób ciągły przynajmniej przez 16 godzin na dobę. Tego typu obiekty obsługują wielkie ilości ludzi, co generuje hałas, zanieczyszczenie powietrza i zaburza estetykę. Wybudowanie takiego obiektu spowoduje zmniejszenie wartości jej działki. Obecnie dzielnica w której planowana jest inwestycja uważana jest za spokojną, a taki obiekt jak sklep wielkopowierzchniowy jest dla mieszkańców niepożądany. Powołała się na zasadę zrównoważonego rozwoju wynikającą z Konstytucji RP oraz Prawa ochrony środowiska, a także na zasadę przezorności wynikającą z prawa unijnego. Podniosła, że od przedmiotowej inwestycji jej nieruchomość dzieli jedynie droga, gdzie wyjazd ze sklepu skierowany będzie wprost na bramę wjazdową. Jako krzywdzące uznała stwierdzenie, że nie jest stroną i nie posiada interesu prawnego w planowanym przedsięwzięciu. Wskazała na uciążliwości związane z ilością samochodów związanych z usytuowaniem sklepu, co będzie miało wpływ na rozwijanie się chorób. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wskazując na treść art. 134 oraz art. 28 K.p.a. Kolegium zauważyło, że S. K. wniosła zażalenie na pismo Burmistrza, którym poinformował ją o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także wyjaśnił, że w jego ocenie w tym postępowaniu nie przysługuje jej status strony. Natomiast zdaniem strony pismo to należy uznać za postanowienie w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy. Tego poglądu Kolegium nie podzieliło. Wyjaśniło, że K.p.a. nie przewiduje możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez inne podmioty niż organizacje społeczne. Nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, za wyjątkiem sytuacji, gdy postanowienie odmowne wydawane jest w stosunku do organizacji społecznej (art. 31 K.p.a.). Powołując się na piśmiennictwo Kolegium wskazało, że na tle wykładni art. 28 K.p.a. przyjął się pogląd o braku podstaw prawnych do wydania aktu o przyznaniu (odmowie przyznania) przymiotu strony w sprawie. SKO stwierdziło, że przepisy K.p.a. nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest lub nie jest stroną postępowania. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Każdy podmiot ma prawo aby - na każdym etapie toczącego się postępowania administracyjnego - wyrazić wobec organu administracyjnego wolę udziału w prowadzonym postępowaniu, jako jego strona. W takim przypadku organ ma obowiązek zbadać legitymację prawną takiego podmiotu. Skutkiem natomiast braku obowiązku wydania aktu o przyznaniu (odmowie przyznania) przymiotu strony w sprawie jest to, że ustalenia (czy też potwierdzenia) przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. organ dokonuje m.in. poprzez zawiadamianie o podejmowanych czynnościach procesowych, a późnej doręczając takiemu podmiotowi decyzję administracyjną. Wówczas doręczenie jest jednoznaczne z uznaniem danego podmiotu za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast strona, której nie doręczono decyzji swój interes prawny może wykazać na drodze odwoławczej lub w drodze postępowania nadzwyczajnego. W tak ustalonym stanie sprawy Kolegium stwierdziło, że pismo Burmistrza z [...] marca 2019 r. nie jest postanowieniem na które przysługiwałoby zażalenie, zatem należy stwierdzić niedopuszczalność złożonego zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła S. K. domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia Burmistrza z [...] marca 2019 r i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 K.p.a. i art. 162 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu, podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy pawilonu handlowego wpływa na nieruchomość będącą jej własnością; - art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak zawarcia informacji o możliwości złożenia odwołania do SKO, w sytuacji gdy obowiązkiem organu I instancji było wydanie właściwego rozstrzygnięcia; - art., 127 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak poddania merytorycznej ocenie zarzutów, które zostały sformułowane w zażaleniu z 21 marca 2019 r., a w odniesieniu do których Kolegium nie odniosło się w żadnym stopniu; - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy i przeanalizowanie materiału dowodowego i przyjęcie, że istnieje podstawa do odmowy przyznania skarżącej statusu strony. Zauważyła, że wykazała jednoznacznie, że jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy a prowadzona inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jej nieruchomość poprzez emisję hałasu, pochodzącą z ruchu pojazdów i rozładunku towarów, emisję zanieczyszczeń, powstawanie odpadów; - art. 63 w zw. z art. 74 ust. 3a i nast. w zw. z art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) poprzez brak przeprowadzenia stosownej procedury wynikającej z ustawy, w tym nieprzyznania statusu strony; - art. 60 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak przeprowadzenia procedury wymaganej dla przedsięwzięć W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawę prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tegoż postanowienia z obrotu prawnego (art. 145 §1 P.p.s.a.), w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. K. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2019 r. ([...]) informujące o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o braku podstaw do nadania wyżej wymienionej statusu strony postępowania. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie Kolegium nie uchybia prawu i tym samym zasługuje na akceptację. Z powołanego w podstawie prawnej tego postanowienia m.in. art. 144 K.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (chodzi o Rozdział 11 "Zażalenia" w Kodeksie postępowania administracyjnego) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc, wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Z kolei art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie jest środkiem zaskarżania postanowień, który może być wniesiony tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie. Niedopuszczalność odwołania, o czym stanowi cyt. wyżej art. 134 K.p.a., może być z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie może być również niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jak na przykład brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie przez przepisy prawne możliwości wniesienia środka zaskarżenia czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W ocenie Sądu, lektura przedłożonych do sprawy akt administracyjnych w świetle obowiązujących przepisów prawa nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak już wyżej wskazano przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego na pismo, którym to Burmistrz – odpowiadając na wniosek S. K. – poinformował wyżej wymienioną o toczącym się przed tym organem postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego dotyczącego budowy pawilonu handlowego, a także informujące wyżej wymienioną o braku podstaw do nadania jej statusu strony w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego dotyczącego budowy pawilonu handlowego, budowy pylonu reklamowego, stacji transformatorowej, budowy zbiornika ppoż wraz z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr ewid. 1364, 1365/11, 1365/12, 1365/13 i 1365/14 w miejscowości L. W toku tego postępowania do Burmistrza wpłynął wniosek S. K. o "wszczęcie z urzędu postępowania i wydanie decyzji w sprawie pominięcia jej jako osoby zainteresowanej budową przez inwestora indywidualnego sklepu wielkopowierzchniowego". W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz wystosował do wnoszącej pismo z dnia [...] marca 2019 r., w którym wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym kwestię zakresu i lokalizacji inwestycji, kwestię ustalania kręgu stron tego postępowania. Wyjaśnił szczegółowo brak podstaw do nadania wnioskodawczyni statusu strony w tym postępowaniu i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej pismo to nie miało formy postanowienia w rozumieniu art. 124 K.p.a. Jak wynika z tego przepisu koniecznym elementem postanowienia jest m.in. rozstrzygnięcie. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach czy wyjaśnia stronie kwestie, które wywołały u niej wątpliwości prawne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie organ wydał postanowienie. Postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego załatwiają poszczególne kwestie wynikające w toku postępowania. Nie można zaś zrównywać udzielenia informacji z wydaniem rozstrzygnięcia. Pismo z [...] marca 2019 r. z uwagi na niespełnienie wymogów zawartych w art. 124 K.p.a. nie mogło zostać uznane za postanowienie w rozumieniu tego przepisu. Pismo to nie stanowi bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie informację, wyjaśnienie przekazane wnioskodawczyni o toczącym się postępowaniu, z wniosku innego podmiotu. Skoro pismo Burmistrza nie stanowiło rozstrzygnięcia administracyjnego i nie wymagało wydania postanowienia, zatem złożone na to pismo zażalenie prawidłowo organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd uznał, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Jako zasadne Skład orzekający uznał także stanowisko organu wyjaśniające, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wydania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest lub nie jest stroną postępowania. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego. Słusznie Kolegium wskazało, że każdy podmiot ma prawo by - na każdym etapie toczącego się postępowania administracyjnego - wyrazić wobec organu administracyjnego wolę udziału w prowadzonym postępowaniu, jako jego strona. W takim przypadku organ obowiązany jest zbadać legitymację prawną takiego podmiotu. Jeżeli podmiot taką legitymację posiada organ zawiadamia go o podejmowanych czynnościach procesowych, a późnej doręcza takiemu podmiotowi decyzję administracyjną. Wyjaśnienia także wymaga, że jeżeli dana osoba, która zostałaby pozbawiona statusu strony w postępowaniu administracyjnym tę okoliczność kwestionuje, to może ona złożyć wniosek o wznowienie postępowania (z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna). Sam fakt nieprawidłowego ustalenia kręgu stron jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Końcowo Sąd zauważa, że skoro pismo Burmistrza z [...] marca 2019 r. nie podlegało zaskarżeniu, to również brak było podstaw do odnoszenia się do zarzutów skargi, a dotyczących prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do prośby skarżącej zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. o wyjaśnienie sformułowania dotyczącego ochrony dóbr kultury jako powinności wszystkich obywateli – Sąd zauważa, że nie jest jego rolą wyjaśnianie pojęć czy sformułowań tego typu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.