II SA/Rz 694/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. F. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wymierzył E. F. karę pieniężną w kwocie 292,60 zł za zajęcie w okresie od 16 marca 2010 r. do 21 sierpnia 2012 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. T. w P. z przekroczeniem terminu, na który udzielono zezwolenia na umieszczenie przyłącza kanalizacyjnego. Z ustaleń faktycznych organu wynikało, że w pasie drogowym ul. T. zlokalizowany jest przyłącz kanalizacyjny, wybudowany w 2008 r. przez E. F. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. udzielono inwestorce zezwolenia na zamknięcie drogi publicznej celem wykonania przyłącza, a odrębną decyzją z tego samego dnia zezwolenia na umieszczenie przyłącza kanalizacyjnego o pow. 1,28 m2 w pasie drogowym, na okres do 15 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. ustalając przy tym roczną opłatę z tego tytułu na 9.15 zł. Pouczono wówczas o konieczności uzyskania kolejnego zezwolenia na lokalizowanie urządzenia w pasie drogowym na dalszy okres, jednak z obowiązku tego strona się nie wywiązała. Decyzją z [...] marca 2010 r. Prezydenta Miasta [...] nałożono na E. F. karę pieniężną w kwocie 144.33 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu, na który udzielono zezwolenia, za okres od 1 stycznia 2009 r. do 15 marca 2010 r. Decyzją z [...] maja 2010 r. SKO rozpoznając odwołanie od tej decyzji utrzymało ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego odrzucił prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 sierpnia 2010 r., II SA/Rz 679/10. Z uwagi na to, że strona nadal nie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia karę pieniężną wymierzono za kolejny okres, począwszy od 16 marca 2010 r. do 21 sierpnia 2012 r. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. SKO postanowieniem z [...] listopada 2013 r. [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podaniem z 17 grudnia 2012 r. E. F., reprezentowana przez A. F., zwróciła się do SKO z żądaniem "uchylenia i unieważnienia" w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu podania stwierdzono, że realizując w 2008 r. sporną inwestycję (odcinek kanalizacji w pasie drogowym) opracowano niezbędną dokumentację i uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia, a po zakończeniu budowy Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] (dalej: PWiK) dokonało odbioru inwestycji. Wbrew jednak stanowisku Prezydenta Miasta [...] przedmiot inwestycji nie stanowił przyłącza kanalizacyjnego, a jedynie urządzenie kanalizacyjne w drodze, którego wybudowanie należało do obowiązków PWiK, jako zadanie własne gminy. Zagadnienie odnoszące się do rozumienia powyższych pojęć, w ocenie wnioskodawcy zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r. III CZP 79/07. Dlatego też odwołująca się nie powinna ponosić opłat za umieszczenie spornego urządzenia w pasie drogowym, lecz należy się jej zwrot poniesionych kosztów na dokumentację, uzgodnienia i budowę, ponieważ realizacja spornego odcinka kanalizacji była zadaniem własnym gminy. Ponadto rzeczywista długość obiektu w pasie drogowym wynosi 5,5 m, a nie jak przyjęto w decyzji 7,5 m. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "Udp"). Oceniając sporną decyzję SKO podało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania nie ma na celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie zmierza do oceny, czy dana decyzja administracyjna nie zawiera wady prawnej określonej w art. 156 § 1 K.p.a. powodującej jej nieważność. Uwzględnia się przy tym stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W przekonaniu organu sporna decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący. W przedmiotowej sprawie kanalizacja w ul. T. w P. została wybudowana przez Gminę Miejską [...] w 2006 r., przy czym projekt nie obejmował odprowadzania ścieków z nieruchomości oznaczonej nr ewid. 552 stanowiącej własność E. F. Wniosek o podłączenie w/w nieruchomości do sieci od ww. strony wpłynął do PWiK 24 stycznia 2007 r. Następnie E. F wybudowała na własny koszt przyłącze kanalizacyjne do sieci kanalizacyjnej, przy czym decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił jej zezwolenia na umieszczenie przyłącza kanalizacyjnego o pow. 1,28 m2 w pasie drogi publicznej - ulicy T. w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2008 r. Przyłącze kanalizacyjne pozostaje własnością strony, która przekazała je w eksploatację przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu. Pomimo upływu terminu umieszczone przez stronę w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nadal się tam znajdują. Wobec tego nie ulega w ocenie Kolegium wątpliwości, że E. F., jako jedyny właściciel nieruchomości oznaczonej nr ewid. 552, ponosi odpowiedzialność za skutki umieszczenia przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. T. Zachodziły bowiem przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 2 Udp do wymierzenia jej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6 cyt. ustawy. Ponadto, przed wymierzeniem kary Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich [...] dwukrotnie informował stronę o upływie okresu zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Poinformowano ją również o tym, że umieszczenie urządzenia w pasie drogowym podlega opłacie rocznej, a ponadto wezwano ją do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wobec niepodjęcia stosownych czynności wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. T. bez zezwolenia zarządcy drogi, ponieważ przyłącz kanalizacyjny nadal zlokalizowany jest w pasie drogowym, a opłaty z tego tytułu nie były regulowane. W konsekwencji wykazano ziszczenie się przesłanek do obciążenia E. F. karą pieniężną, o której mowa w art. 40 Udp. Tym samym nałożenie na stronę przedmiotowej kary nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia natomiast w przekonaniu SKO dla oceny okoliczności sprawy miało stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale z 13 września 2007 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik strony wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał bowiem, że decyzja jest niesłuszna i krzywdząca. W większości uzasadnienia zaskarżona decyzja odnosiła się do zagadnienia naliczenia kary pieniężnej, jednak nie kwestionował on sposobu naliczenia kary, lecz przyjętą długość urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, ponieważ ma to wpływ na zakres obciążenia zobowiązanej. Wyraził także ocenę, że podmiotem zobowiązanym nie powinna być jego córka, lecz przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, które przejęło przyłącze kanalizacyjne do eksploatacji. Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2013 r. SKO utrzymało własną zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wskazane rozstrzygnięcie Kolegium zwróciło uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady stabilności decyzji. Celem tego postępowania jest wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowana przez stronę decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 40 ust. 1 Udp. Przyjęta do wyliczenia kary długość przyłącza wynikała z umowy zawartej 6 maja 2008 r. przez E. F. z PWiK Sp. z o.o. o przekazaniu przyłącza kanalizacyjnego o długości 7,5 m licząc od miejsca włączenia do kanalizacji miejskiej do granicy nieruchomości – ul. T. do działki nr 552. Zaś zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego obejmowało powierzchnię 1,28 m2. Strona nie ubiegała się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, a zatem zaistniały przesłanki do naliczenia kary pieniężnej określonej w powołanym wyżej przepisie. Prawidłowo naliczono również okres zajęcia pasa drogowego, ponieważ poprzednią karę naliczono za czas do 15 marca 2010 r. Tym samym sporna decyzja była zgodna z prawem i nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z decyzją SKO nie zgodziła się E. F., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej ponownie zarzucił, że Kolegium w zaskarżonej decyzji ograniczyło się do oceny prawidłowości matematycznego wyliczenia kary, nie odnosząc się do zagadnienia, czy za urządzenie kanalizacyjne opłatę taką powinien ponieść biorca usług. Podobnie jak Prezydent Miasta [...] Kolegium określa przedmiot zrealizowanej inwestycji jako przyłącze kanalizacyjne, a nie urządzenie kanalizacyjne, którego wybudowanie i utrzymywanie należy do zadań własnych Gminy. Urządzenie to wybudowano jednak w dobrej wierze, przed wybudowaniem drogi, aby później w nią nie ingerować. Ponownie zwrócono uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale III CZP 79/07, jak też na długość odcinka kanalizacji, która w pasie drogowym ma mieć 5,5 m, a nie jak przyjęły organy 7,5 m, 2 m urządzenia umieszczono bowiem w nieruchomości odbiorcy usług, a zatem karę naliczono w nieprawidłowej wysokości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy podtrzymał skargę, wniósł o zwrot uiszczonego wpisu. Wyjaśnił ponadto, że w drodze sądowego postępowania strona nie starała się, aby własność wykonanego urządzenia przenieść za odszkodowaniem na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie tylko z jednego powodu. Przedmiotem postępowania było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. nakładająca na E. F. karę pieniężną w kwocie 292.60 zł za zajęcie pasa drogowego – ulicy T. w P. z tytułu umieszczenia w nim przyłącza (urządzenia) kanalizacyjnego, dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wbrew wywodom skargi kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, a więc, czy mamy do czynienia z urządzeniem kanalizacyjnym, czy też z przyłączem kanalizacyjnym, w aspekcie uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., III CZP 79/07, dla potrzeb oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO, nie ma znaczenia. Nie jest sporne, że w pasie drogowym ulicy T. w P. wykonano urządzenie nie związane z drogą i jej funkcją, a celem wykonanych robót było uzyskanie dostępu z nieruchomości skarżącej do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Niesporne jest także, że E. F. posiadała uprzednio zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ale upłynął termin na jaki ono opiewało. Nie jest kwestionowane, że urządzenie to (przyłącze) należy do strony skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 Udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Orzekając w I instancji SKO trafnie wskazuje sposób obliczania tej kary, wywodząc iż zależy ona przede wszystkim od powierzchni zajętego pasa drogowego. Wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO wydaną w dniu [...] lutego 2013 r. strona naprowadza, że w istocie powierzchnia zajętego pasa drogowego jest mniejsza, albowiem nie cała długość wykonanego przyłącza (urządzenia) kanalizacyjnego znajduje się w pasie drogowym ul. T. W środku odwoławczym wskazano, że w pasie drogowym zlokalizowane jest 5,5 m tego urządzenia (przyłącza). Stwierdzenia te powtórzono w skardze sądowodministracyjnej. Tej kwestii SKO nie uczyniło przedmiotem wyjaśnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że przyjęta do wyliczenia długość przyłącza (7,5 m) wynika z umowy, jaką zawarła E. F. z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Rzecz jednak w tym, że ani z treści umowy z 6 maja 2008 r., na którą organ się powołuje, ani z załącznika graficznego do niej nie wynika, jaka jest w rzeczywistości długość przyłącza (urządzenia) kanalizacyjnego, która znajduje się w pasie drogowym ulicy. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowy. Od długości przyłącza znajdującego się w pasie drogowym uzależniona jest prawidłowość wyliczonej kwoty kary pieniężnej, a więc ma ta okoliczność znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji organu gminy. W konsekwencji okoliczności tej nie wyjaśniając, SKO dopuściło się naruszenia w/w przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji. W przypadku uprawomocnienia się wyroku SKO winno przeprowadzić oględziny ul. T. w rejonie wykonanego przyłącza (urządzenia kanalizacyjnego). Oględziny te winny być połączone z pomiarem długości przyłącza w granicach pasa drogowego, przeprowadzoną czynność należałoby utrwalić zwięzłym protokołem zaopatrzonym w załącznik graficzny (szkic). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.