II SA/Rz 694/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi M.R., dalej "skarżąca", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" lub "SKO", z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy [....] dalej "Burmistrz", po rozpoznaniu wniosku z 28 lipca 2020 r., decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem B.R. ur. [...] kwietnia 1964 roku, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując aby pouczył skarżącą, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wybór jednego ze świadczeń i dokonując wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przedstawiła decyzję o zawieszeniu emerytury. Uzasadniając swoją decyzję SKO zaznaczyło, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił przyznania M.R. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury - art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."). M.R. w odwołaniu zarzuciła decyzji naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. oraz naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez zawieszania prawa do emerytury oraz powinna mieć wypłacone świadczenie w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymaną emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M.R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wyjaśniając, że ze względu na stan zdrowia zakwalifikowany został do pierwszej grupy inwalidzkiej, orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [....] z dnia [...] lipca 1990 r. ze wskazaniem, że wymaga on pełnej i całodobowej opieki. Takową pełną opiekę sprawuje matka M.R. Z załączonych do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie. Organ I instancji poinformował skarżącą, aby złożyła stosowne oświadczenie o wyborze jednego ze świadczeń, tj. emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że podtrzymuje swój wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości przewyższającej otrzymywaną przez nią emeryturę (w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą), bez zawieszania prawa do emerytury, co było podstawą do odmownego załatwienia sprawy. W takich okolicznościach organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Brak jest podstaw do zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazało, że jest związane stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w zapadłych w analogicznych sprawach orzeczeniach. Zgodnie z tym stanowiskiem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treści art. 17 ust. 3 u.ś.r., w których wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Sąd wskazał, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Organ I instancji w piśmie z [...] listopada 2020 r. poinformował skarżącą o możliwości wyboru emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego i złożenie stosownego oświadczenia czy podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym o zawieszenie prawa do emerytury. Skarżąca pismem z 19 listopada 2020 r. podtrzymała swoje stanowisko wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą, bez zawieszenia prawa do emerytury. W oparciu o tę informację organ I instancji ponownie odmówił przyznania M.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z czym w swoim odwołaniu nie zgodziła się zainteresowana. Kolegium, działając na postawie art. 136 k.p.a., pismem z 26 stycznia 2021 r., zwróciło się do wnioskodawczyni o uzupełnienie materiału w sprawie i złożenie ostatecznego oświadczenia w zakresie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego czy emerytalnego. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 lutego 2021 r. wnioskodawczyni potwierdziła, że nadal podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy tym świadczeniem a emeryturą bez zawieszania prawa do emerytury. Organ I instancji prawidłowo uznał, że M.R. nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ pobiera emeryturę, a art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję Kolegium z 16 lutego 2021 r. w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, która całkowicie pozbawia odwołującą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna być dokonana w ten sposób, że wskazany przepis pozbawia ją przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości przewyższającej otrzymaną przez skarżącą emeryturę, tj. w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym. W uzasadnieniu podniosła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, który wskazuje, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Odwołująca ma w prawdzie ustalone prawo do emerytury, jednak Organ zupełnie nie dostrzega możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości przyznanej emerytury. Mając na uwadze literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a. u.ś.r. stwierdzić należy, że przepis ten wprost faktycznie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Takie stanowisko zostało w pełni podzielone i wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych. Stanowisko orzecznictwa jest kategoryczne i jednoznaczne. Skarżąca w całym postępowaniu, konsekwentnie wnosiła i nadal to stanowisko podtrzymuje, o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymaną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, bez zawieszania prawa do emerytury, który to wniosek jest zgodny z wyrażoną przez doktrynę i orzecznictwo stanowiskiem, wyrażającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości przyznanej emerytury. Argumentacja organu i wyrażone kategoryczne stanowisko bez wątpienia uchybia przepisom prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., jak również prowadzi do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, na którym decyzja została oparta. Nie zrozumiałe jest stanowisko Organu, odmawiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości, ponieważ zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w całości spełnione, a stanowisko doktryny i orzecznictwa jednoznacznie daje możliwość przyznania ww. świadczenia do wysokości przyznanej emerytury, co jednocześnie jest zgodne z treścią pism zawierających stanowisko Skarżącej. Sądy administracyjne słusznie stosują wykładnię celowościową, a nie tylko literalną. Aby dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. należy zwrócić uwagę na cel i funkcję świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Nie bez znaczenia jest również to, że stanowisko pozbawiające skarżącą w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji ustalonego prawa do emerytury, narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt: I OSK 2392/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/G1 1234/19). Nie można w tym miejscu również pominąć stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, które jest tożsame ze stanowiskiem orzecznictwa, a wyrażone m. in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt K 38/13. Przenosząc to na grunt sprawy skarżąca stwierdziła, że osoba, której przysługuje prawo do emerytury ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy otrzymuje wyłącznie emeryturę niższą od świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako bezzasadna została oddalona. Sąd działając z urzędu, niezależnie od granic skargi i podniesionych zarzutów, nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.). W granicach możliwości weryfikacyjnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający do dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz subsumpcji faktów sprawy. Zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia prawnej możliwości żądania przez skarżącą przyznania przez organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wartością tego świadczenia a wartością otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Strona skarżąca podtrzymała ostatecznie tego rodzaju żądanie w toku postępowania odwoławczego jak i sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do powyższego żądania, Sąd kategorycznie stwierdza, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy kompetencyjnej do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości określonej przez organy jako różnica między wartością uzyskiwanego świadczenia emerytalnego lub rentowego a wyznaczoną ustawowo wartością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego i uznanie, że organy mogłyby orzec o przyznaniu tego rodzaju różnicy świadczeniowej, byłoby działaniem contra legem, albowiem – niezależnie od naruszenia jednoznacznej treści językowej art. 17 ust. 3 u.ś.r. (przepis ten określa w sposób sztywny wysokość świadczenia pielęgnacyjnego) – taka interpretacja przepisów prawa byłaby sprzeczna z wynikami wykładni systemowo-aksjologicznej i celowościowej regulacji wynikającej z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po pierwsze, powszechną zasadą przyjmowaną w ustawodawstwie polskim na tle zbiegu praw do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego jest prawo wyboru świadczenia przez jego beneficjenta lub wypłata świadczenia wyższego [por. np. art. 95-96 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1270), art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.]. Ustawodawca co do zasady nie przewiduje zatem prawa do łączenia części świadczeń w celu przyznania jednego świadczenia łącznego będącego sumą świadczeń cząstkowych do wysokości świadczenia wyższego. Po drugie, inną zasadą systemową, komplementarną względem tej pierwszej, jest zasada zakazu kumulacji świadczeń, które pełnią tożsame lub zbliżone funkcje albo które zaspokajają ogólne cele systemu zabezpieczenia społecznego (zob. np. art. 17 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt. 5-6 u.ś.r.). Po trzecie, nie jest uzasadniona aksjologicznie i celowościowo operacja zestawiania świadczeń przyznawanych w odmiennych celach i w związku z realizacją odrębnych przesłanek w celu ustalenia różnicy między nadal otrzymywanym świadczeniem niższym a świadczeniem wyższym. Taka operacja zmierzałaby do działania sprzecznego z zasadą zakazu kumulacji świadczeń, a więc przyznania świadczenia (np. pielęgnacyjnego) w sytuacji, gdy inne świadczenie stanowiące negatywną przesłankę nabycia tego pierwszego (np. świadczenie emerytalne) jest nadal otrzymywane. W związku z powyższym podzielając poglądy wyrażane na tle spornego zagadnienia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 381/21, z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20), Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyznania przez organy świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a otrzymywanym świadczeniem emerytalnym w sytuacji, gdy to ostatnie świadczenie nie zostanie zawieszone na wniosek, o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dopiero wtedy zostanie usunięta negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.