II SA/Rz 695/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie przerejestrowania samochodu osobowego na ciężarowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...]. II SA/Rz 695/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].04.2004 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r., następstwem której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy. Wskazana decyzja z dnia [...].04.2004 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) ostateczną decyzją z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r., następstwem której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy. We wniosku z dnia 5.06.2003 r. /wpłynął do Kolegium w dniu 9.06.2003 r./ - A. S.A. we W. żądał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją Kolegium z dnia [...].03.2002 r. Jako przyczynę wznowienia podano, że wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. W podaniu o wznowienie postępowania również podano, że o decyzji Kolegium z dnia [...].03.2002 r. wnioskodawca dowiedział się w dniu 4.06.2003 r. po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] uchylającej decyzję tegoż organu z dnia [...].04.1997 r. i umarzającej postępowanie w sprawie rejestracji przedmiotowego samochodu ciężarowego. Decyzją z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania, ale po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...].08.2003 r. i wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia swojej decyzji z dnia [...].03.2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r. w sprawie dokonania zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy. A. S.A. we W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który uzupełnił w dniu 29.03.2004 r. Kolegium nie uwzględniło tego wniosku i stwierdziło, że decyzja z dnia [...].12.2003 r. jest zgodna z prawem, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1.02.1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, gdyż zmiana rodzaju pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy została dokonana bez wymaganego świadectwa homologacji na samochód ciężarowy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, dla przykładu w wyroku z dnia 10.09.2003 r., II SA 418/03 Sąd stwierdził, iż do zmiany przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy niezbędna jest nowa homologacja i nie wystarcza zaświadczenie o badaniu technicznym pojazdu. Spółka zarzuciła, że powyższe naruszenie prawa nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium wyjaśniło, że w literaturze i w orzecznictwie pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest dwojako interpretowane. Wedle pierwszego stanowiska, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia /por. J. Jendrośka, B. Adamiak – Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, Nr 1, str. 69 i n./. Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski /Komentarz do k.p.a. z 1998 r. str. 237/. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.05.1994 r. III SA 1705/03, Wspólnota 1994, Nr 12, str. 16. Drugie stanowisko kładzie akcent na skutki naruszenia prawa i podług tego stanowiska "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności /por. A. Zieliński – O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki". PiP 1986, Nr 2, str. 104 i n./. Za drugim stanowiskiem opowiadają się jedynie niektórzy teoretycy oraz bardzo rzadko sądy. W literaturze i w orzecznictwie dominuje stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłanki wstępnej do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem /Z. Cieślak – Decyzja administracyjna, a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, Nr 2, str. 5/. Zdaniem W. Chrościelewskiego – o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja /por. Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, str. 156/. Orzecznictwo przychyla się raczej do kompromisowego rozumienia omawianego terminu /por. wyrok NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1/1993, poz. 23/. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r. rażąco narusza prawo i charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie to nie może ostać się w powszechnym obrocie prawnym, jako decyzja wydana przez organ praworządny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący A. S.A. we W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] i zarzucił, że wskazany organ skupił się przede wszystkim na kwestii świadectwa homologacji i na konieczności jego posiadania przy zmianie rodzaju pojazdu, natomiast niedostatecznie odniósł się do zasadniczego zarzutu skarżącego, czyli do problematyki charakteru naruszenia prawa i nie wyjaśniło istniejących w tym zakresie wątpliwości. Skarżący podtrzymał zarzut podnoszony w postępowaniu administracyjnym, iż pierwotna decyzja Kolegium z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] stwierdzająca nieważność dowodu rejestracyjnego wydanego przez Prezydenta Miasta [...] na przedmiotowy samochód ciężarowy, została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący stwierdził, że jeżeli nawet doszło do naruszenia prawa /z czym się nie zgadza/ to z całą pewnością nie miało ono charakteru rażącego. Kolegium nie oceniło w sposób wystarczający charakteru naruszenia prawa i tym samym naruszyło art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem niedookreślonym, niezdefiniowanym w k.p.a. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest także z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa /np. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r., III SA 1425/96 niepublikowany/. Konsekwencją takiego stanowiska jest naturalnie wskazanie zasad wyłączających możliwość zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co do pewnych kategorii naruszeń. Oprócz ustalania tych zasad w drodze wnioskowania a contrario, zgodnie z którym nie jest rażącym takie naruszenie, które nie nastąpiło w wyniku ewidentnego i jasno uchwytnego błędu, ani też nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/95 – OSNAP 1995/24/297 stwierdził, iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawa rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Stwierdzenie przez Kolegium, iż decyzja rejestracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa jest więc równoznaczne ze stwierdzeniem, że jej wydanie miało miejsce w warunkach, jasnego, oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego. Stoi to w oczywistej sprzeczności ze wskazaną przez skarżącego rozbieżnością rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych. Wątpliwości interpretacyjne miało przecież także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym i w związku z tym NSA w dniu 23.10.2000 r. podjął uchwałę zmieniającą dotychczasową wykładnię przepisów o homologacji i rejestracji pojazdów. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że istniał niewątpliwy stan prawny, który wykluczał możliwość rozbieżnych interpretacji tego samego przepisu. Kwestia posiadania świadectwa homologacji jako podstawy do dokonania zmiany rodzaju pojazdu w dowodzie rejestracyjnym nawet dziś budzi jeszcze bardzo poważne wątpliwości i nie jest jednoznaczna, jakby to wynikało z argumentacji Kolegium. W wyroku kasacyjnym z dnia 26.05.2004 r., sygn. akt OSK 221/04 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest jasne, czy przy zmianie charakteru pojazdu było wymagane świadectwo homologacji, a nawet gdyby przyjąć jednak, że tak było, wcale nie musi to oznaczać, że jego brak można uznać za rażące naruszenie prawa. Uchwała NSA z dnia 23.10.2000 r., którą w świetle całości prowadzonego postępowania należy uznać za jeden z zasadniczych argumentów uzasadniających stanowisko Kolegium, miała dość istotny wpływ na wykładnię przepisów stosowanych przez organy administracji przy rejestracji pojazdów. Oddziaływanie to powinno jednak ograniczyć się do decyzji administracyjnych wydawanych po podjęciu przez NSA tej uchwały. Innymi słowy jej wpływ powinien nastąpić ze skutkiem na przyszłość. Zgodność decyzji rejestracyjnych z obowiązującym prawem wielokrotnie podkreślało Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej zarówno w pismach wyjaśniających, jak i w decyzjach merytorycznie rozstrzygających odwołania od decyzji wojewodów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rejestracyjnej /decyzja z [...].12.1997 r., Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269/. Dokonując takiej kontroli Sąd nie jest związany granicami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm., nazwanej dalej skrótem p.p.s.a./, czyli jest to kontrola pełna, ale w granicach danej sprawy. Z kolei art. 135 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że Sąd w granicach danej sprawy jest władny kontrolować również akty lub czynności wydane w postępowaniach odrębnych, czyli chodzi tu o akty wydane przed wydaniem zaskarżonego aktu, jak i po wydaniu takiego aktu /tzw. kontrola w dół i w górę/. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dostrzegł, że zachodzi konieczność poddania tej kontroli postępowania poprzedzającego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej jako Kolegium/ z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] /k. 9 akt administracyjnych II instancji/. Omówienie poruszonej kwestii wymaga przedstawienia stanu faktycznego z nią związanego. A. S.A. we W. w podaniu z dnia 5.06.2003 r. żądał wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r., następstwem której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy specjalizowany /k. 5 akt administracyjnych I instancji/. Decyzją z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] Kolegium na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania przyjmując, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. /k. 9 akt administracyjnych I instancji/. Na skutek wniosku A. S.A. we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] orzekło w sposób następujący: "uchyla decyzję o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...].03.2002 r. [...], jak i decyzję z dnia [...].08.2003 r. [...] i wznawia postępowanie w przedmiotowej sprawie" /k. 9 akt adm. II instancji/. Wskazaną decyzję Kolegium wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy wydawaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego /art. 149 § 3 k.p.a./, nie bada się sprawy w aspekcie zasadności podstaw wznowieniowych /art. 145 § 1 k.p.a./. Z tego względu niezrozumiała jest decyzja Kolegium wydana w II instancji z dnia [...].10.2003 r. w części uchylającej ostateczną decyzję Kolegium z dnia [...].03.2002 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r., następstwem której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy specjalizowany. Należy jedynie domniemywać, iż przyczyną takiego rozstrzygnięcia była pomyłka, o czym może świadczyć zwrot "uchyla decyzję o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...].03.2002 r. ....". Nota bene pomyłka ta nie została sprostowana, a Sąd nie jest uprawniony do ustalania, że w decyzji nastąpiła oczywista pomyłka. Po drugie byłaby to pomyłka istotna dotycząca rozstrzygnięcia, zatem wątpliwe byłoby sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Wskazane uchybienie procesowe rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie decyzji z dnia [...].03.2002 r. mogłoby dopiero nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego /art. 149 § 1 k.p.a./ i po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Oprócz tego to w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej równocześnie orzeka się o istocie sprawy. Z procesowego punktu widzenia uchylenie decyzji z dnia [...].03.2002 r. wyłączyło ją z obrotu prawnego i tym samym stanowiło przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego. Mimo tego Kolegium ponownie rozpatrywało sprawę wznowieniową i decyzją z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło uchylenia swojej decyzji z dnia [...].03.2002 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r., następstwem której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Daewoo Espero nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2004 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].12.2003 r. Tym samym decyzje z dnia [...].12.2003 r. i [...].04.2004 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji określonych w pkt. I i II wyroku. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...].04.2004 r. nie nadaje się do wykonania. Strona skarżąca utraciła uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, bowiem do dnia zamknięcia rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów /art. 210 § 1 p.p.s.a./. Takiego wniosku nie zamieściła również w skardze. Wymieniona strona była pouczona o treści art. 210 § 1 p.p.s.a., bowiem w dniu 16.09.2004 r. doręczono jej wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi, a na odwrocie wezwania było zamieszczone pouczenie o treści w/w przepisu /K. 24/2 i 25 akt sądowych/. Z podanych względów Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego. Na koniec nasuwa się uwaga, że decyzje stwierdzające nieważność decyzji są decyzjami deklaratoryjnymi, działają ex tunc /por. Ludwik Żukowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1998, str. 117/. Regułą jest, że w postępowaniu wznowieniowym /po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania/, organ stosuje prawo materialne obowiązujące w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Wyjątek odnosi się do decyzji deklaratoryjnych /por. wyrok NSA z dnia 28.06.1984 r. sygn. akt I SA 86/84 z aprobującą glosą Janusza Borkowskiego – OSPiKA Z 5/1985 r., poz. 95 oraz Wojciech Chróścielewski – Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2002 r., str. 183/.