II SA/Rz 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawierania umów dotyczących ustalenia wysokości rekompensaty finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 695/12 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] marca 2012 r. Zarząd Powiatu [...], działając w oparciu o art. 32, art. 33, art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjął uchwałę Nr [...] w sprawie zawierania umów dotyczących ustalenia wysokości rekompensaty finansowej lub remontu drogi, związanych ze szkodami powstałymi na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów wysokotonażowych o masie przekraczającej dopuszczalną masę całkowitą. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r., skierowanym do Wojewody, Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z dnia [...] marca 2012 r., jako wydanej bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów o właściwości. W uzasadnieniu podano, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w K. o zbadanie legalności ww. uchwały. Zdaniem składającego wniosek powołane w uchwale przepisy nie stanowią podstawy prawnej ani dla Zarządu Powiatu ani dla Starostwa do ustalania dodatkowych opłat za przejazdy drogami powiatowymi. Powołując się na art. 13 ust. 1 i art. 13b – art. 13 l ustawy o drogach publicznych podano, że kwestionowana uchwała wprowadza nieznane ww. ustawie pojęcie "pojazdu wysokotonażowego" i ustala rekompensatę za szkody powstałe na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów przekraczających dopuszczalną masę całkowitą ustaloną dla tych dróg. Uchwała ta "wkracza" w materię uregulowaną już w ustawie o drogach publicznych. Wskazano, że art. 13 ustawy o drogach publicznych wprowadza pojęcie pojazdu nienormatywnego i reguluje kwestie opłat. Zaznaczono, że wszystkie opłaty, zgodnie z art. 13c ust. 12 ustala się w drodze decyzji administracyjnej, a pobiera ją upoważniona państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna. Natomiast w art. 41 tej ustawy przewidziano możliwość naliczania innych kosztów, a upoważnionym ustawowo do ustalenia takich kosztów został Minister Infrastruktury, który wydał rozporządzenia w tym przedmiocie (Dz.U. z 2004 r. Nr 170, poz. 1792). Po uzyskaniu stanowiska Zarządu Powiatu w [...] (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.), w którym wskazano, że sporna uchwała nie zawiera elementów władztwa publicznego, nie nakłada na podmioty żadnych obligatoryjnych opłat, a jedynie wywołuje skutki o charakterze niepublicznym związane z możliwością zawarcia umów cywilnoprawnych, Wojewoda, jako organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała z dnia [...] marca 2012 r. nie narusza prawa. Wojewoda podał, że zgodnie z powołanym w uchwale Zarządu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni dróg oraz przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 i art. 21 ust. 1 ustawy). Zarządca może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej uprzednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Organ podał, że w § 1 kwestionowanej uchwały Zarząd Powiatu w L. wyraził zgodę na zwieranie umów dotyczących ustalenia wysokości rekompensaty finansowej lub remonty drogi związanej ze szkodami powstałymi na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów wysokotonażowych o masie przekraczającej dopuszczalną masę całkowitą, ustaloną dla tych dróg. Zdaniem organu nadzoru Zarząd Powiatu w L. jak zarządca drogi (będącej własnością powiatu), działał z upoważnienia ustawowego i w granicach prawa. W uchwale tej nie wprowadzono, ani nie ustalono opłat za przejazd drogami powiatowymi tylko wyrażono zgodę na zawieranie umów cywilnoprawnych. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – powiat posiada osobowość prawną. Może być on uczestnikiem obrotu gospodarczego, może posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatowego. Zatem powiat może jak każdy właściciel wykonywać wszystkie uprawnienia związane z własnością, w tym zawierać umowy związane ze szkodami powstałymi na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów o masie przekraczającej dopuszczalną masę całkowitą ustaloną dla tych dróg. W dniu 17 lipca 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Prokurator Okręgowy w K., złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] (w dniu 19 lipca 012 r. WSA w Rzeszowie przekazał powyższą skargę właściwemu organowi), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Kwestionowanej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 13c ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wprowadzenie umownych opłat za przejazdy pojazdów wysokotonażowych drogami powiatowymi wg stawek ustalonych przez Zarząd Powiatu, podczas gdy ww. ustawa ustala stawki opłat za przejazdy pojazdów nienormatywnych i określa, że ich naliczanie następuje przy udzieleniu zezwolenia w drodze decyzji. Podtrzymując dotychczasową argumentację strona skarżąca, nie kwestionując stanowiska Wojewody o posiadaniu przez powiat osobowości cywilnoprawnej, wskazała, że przedmiotowa uchwała wydana została bez podstawy prawnej i wprowadza nowe uregulowania nieznane ustawie o drogach publicznych. Podkreślono, że choć w § 1 uchwały wyrażono zgodę na zawieranie umów, to pkt 2 mówiący, że integralną częścią uchwały są Załączniki 1-3, wyraźnie wskazuje, że chodzi nie o umowy, ale o arbitralne ustalenie stawek za przejazdy "pojazdów wysokotonażowych" w nieokreślonym bliżej okresie "przełomów wiosennych". Zainteresowany może złożyć wniosek o zgodę na przejazd, ale nie przewiduje się już możliwości negocjacji stawek. W istocie umowa będąca zgodą na przejazd, po zobowiązaniu się do uiszczenia wyliczonej przez Powiatowy Zarząd Dróg opłaty, jest decyzją administracyjną. Świadczy o tym fakt, że wykaz pojazdów objętych umową zostanie przekazany Policji. O przymusowym charakterze umowy świadczy również zagrożenie karą 5 000 zł za naruszenie warunków umowy. Zdaniem wnoszącego skargę zaskarżona uchwała wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o drogach publicznych. Końcowo wskazano, że istnieje możliwość umownego – ugodowego ustalenia wysokości odszkodowania lub wykonania remontu za szkody wyrządzone przez pojazdy nienormatywne, które otrzymały zezwolenia i wniosły opłaty w trybie art. 13 i art. 13c ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...]. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., skierowanym do Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2/. Z kolei z treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zawierania umów dotyczących: ustalania wysokości rekompensaty finansowej lub remontu drogi, związanych ze szkodami powstałymi na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów wysokotonażowych o masie przekraczającej dopuszczalną masę całkowitą. Jako podstawę prawną podjętej uchwały organ powołał art. 32, art. 33 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm./ w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm./. Mając na uwadze przedmiot skarżonej uchwały, na wstępie podnieść należy, że zgodnie z klauzulą generalną zawartą w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm./ zarząd powiatu, jako kolegialny organ powiatu, uprawniony jest do wykonywania uchwał rady powiatu oraz zadań ściśle określonych przepisami prawa materialnego. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wymieniając zadania zarządu powiatu wskazuje jedynie w sposób przykładowy zadania zarządu powiatu takie jak; wykonywanie uchwał powiatu, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu oraz zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wskazują też uprawnienia zarządu powiatu o charakterze wyłącznym, a dotyczącym np. sporządzania projektu budżetu oraz wykonywania budżetu, wnioskowanie uchwalenia regulaminu organizacyjnego . Obok przywołanych wyżej kompetencji zarządu powiatu, uregulowanych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym wskazać należy, że przepis art. 32 ust. 1 w/w ustawy, obok wykonywania przez zarząd powiatu uchwał rady powiatu dopuszcza również, wśród jego kompetencji, zadania określone przepisami prawa. Oznacza to, że uprawnienia zarządu powiatu mogą określać przepisy szczególne, wskazujące też zakres i formę wykonywania tych zadań. Takie uprawnienia szczególne dla rady powiatu przyznają, między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm./. Tak przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt. 3 przywołanej wyżej ustawy o drogach publicznych statuuje zarządcą drogi powiatowej - zarząd powiatu. Przepis art. 20 w/w ustawy o drogach publicznych zakreśla obowiązki zarządcy drogi, w więc również zarządu powiatu, do których należą; 1. opracowanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informacje o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, 2. opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, 3. pełnienie funkcji inwestora, 4. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o którym mowa w art. 20f pkt 2, 5. realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, 6. przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju, 7. koordynowanie robót w pasie drogowym, 8. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, 9. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie na ich żądanie uprawnionym organom, 9a. Sporządzanie informacji drogach publicznych oraz przekazywanie ich Centralnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, 10. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, 11. wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, 12. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników, 13. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg, 14. wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, 15. dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego, 16. utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, 17. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości, 18. nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt. 17 na potrzeby 19. zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego do nich prawa, 19. zarządzanie i utrzymywanie kanałów technologicznych i pobieranie opłat, o których mowa w art. 39 ust. 7. Z w/w wyliczenia, w żaden sposób nie wynika uprawnienie dla zarządu powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały, pomimo że przepis ten, jak i poprzedzający go, przywołany wyżej przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 powołane zostały jako podstawa prawna skarżonej uchwały. Podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie nadaje również powołany w niej jako podstawa prawna, przepis art. 21 ustawy o drogach publicznych. Sam nawet uchwałodawca powołując jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wymienione wyżej przepisy nie wskazał specyfikacji jednostek redakcyjnych tych przepisów. Przedmiotem bowiem uchwały jest ustalenie wysokości rekompensaty lub remontu drogi związanych ze szkodami powstałymi na skutek przejazdu drogami powiatowymi pojazdów wysokotonażowych o masie przekraczającej dopuszczalna masę całkowitą, ustaloną dla tych dróg /§ 1 ust. 1 uchwały/. Zaś ustęp 2 tego uregulowania stanowi, że integralną część uchwały stanowią załączniki: załącznik nr 1 - sposób załatwienia sprawy, załącznik nr 2 - wzór wniosku oraz załącznik nr 3 - wzory umów. Załącznik nr 1 w swej treści ustala wysokość opłaty w okresie "wiosennych przełomów" przy ograniczeniu tonażu do 61 - 5 zł za 1 t deklarowanej ilości przewożonego ładunku. Ustala również opłatę przy ograniczeniu tonażu do 10 t w wysokości 1 zł za 1 t. W ramach rekompensaty załącznik ten dopuszcza wykonanie prac związanych z bieżącym utrzymaniem dróg w ramach podpisanej umowy, zaś konsekwencją przejazdu drogami powiatowymi pojazdów wysokotonażowych niezgodnie z umową skutkować będzie zapłatą "odpowiedniej sumy pieniężnej". Takie uregulowania zastosowane zostały również w załączniku nr 2 do uchwały oraz w załączniku nr 3 w którym nadto, w § 3 wprowadzone zostały kary umowne w wysokości 5 000 zł oraz odsetki w wysokości 1 % od wartości umowy. Przytoczone na wstępie kompetencje zarządu powiatu, mając na uwadze konstytucyjną zasadę, w myśl której organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/ nie dają podstaw do podjęcia skarżonej uchwały. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podejmowanie określonych działań przez organa publiczne musi znajdować stosowne i wyraźne upoważnienie w obowiązującym prawie, a kompetencji tych, w przypadku braku regulacji, nie można domniemywać nawet w słusznej intencji. Pojęcie zaś prawa wyznaczającego granice zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, ale także, w przypadku procesu prawotwórczego do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. Podstawy prawnej do wydania skarżonej uchwały nie sposób wyprowadzić również z powołanych przez zarząd powiatu treści art. 32 czy też art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również z uregulowania zawartego w treści art. 48 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 48 ust. 1 cyt. u.s.p., zamieszczony w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie powiatowym - Mienie powiatu wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1, w myśl której organem wykonawczym powiatu jest zarząd in corpore , a także od zasady wyrażonej w art. 34 ust. 1, zgodnie z którą starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Przepis ten dotyczy jedynie oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu, a więc w sprawach dotyczących składników majątku powiatu i zmierzających do rozporządzenia tym majątkiem. Nie może zaś dotyczyć kompetencji przekazanych przepisami szczególnymi, między innymi przywołanymi wyżej przepisami ustawy o drogach publicznych, w świetle których zarząd powiatu jest zarządca drogi. Podkreślenia bowiem wymaga, że w takim przypadku zarząd powiatu działa jako organ niezależny od rady powiatu, a jego działalność wyznaczona jest ściśle określonymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji.