II SA/Rz 697/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 697/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] Starosta P. odrzucił zarzuty wniesione w dniu 20 grudnia 2009r. przez J.P. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym obrębu H.J., jednostka ewidencyjna J.P. obejmującym działkę nr 1120/1 o pow. 0, 19 ha. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w latach 2008 – 2009, J.P. złożył uwagi do projektu żądając wykazania na mapie jej granic zgodnie z mapą ewidencyjną w skali 1 : 2880 i KW [...]. Uwagi zostały odrzucone pismem z dnia [...] grudnia 2009r, z uwag na fakt, że taka działka, zdaniem organu nie istnieje na gruncie. Informacja, że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu H.J. stał się operatem ewidencyjnym, w części dotyczącej m. in. działki nr 1120/1 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2009r. Nr 90, poz. 2055 (sprostowana obwieszczeniem Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2011r. o sprostowaniu błędów opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Nr 193, poz. 3266). W pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2009r. J.P. zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych działki nr 1120/1 żądając pozostawienia granic i powierzchni tej działki. Odmawiając ich uwzględnienia we wskazanej wyżej decyzji organ podał, że wskazana wyżej działka, nie istnieje. Organ I instancji wskazał, że podczas założenia ewidencji gruntów został popełniony oczywisty błąd związany ze sztuką geodezyjną w wyniku czego na mapie błędnie wykazano przebieg granicy pomiędzy działką 1120, a drogą publiczną. Błąd ten nie został sprostowany podczas dokonanego w latach późniejszych podziału działki. Podczas tego pomiaru działka powinna zostać wykazana jako ubytek, a tymczasem została nieprawidłowo wpasowana na mapę ewidencyjna z przeznaczeniem na poszerzenie drogi wojewódzkiej. J.P. złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, żądając przywrócenia w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych działki nr 1120/1, zgodnie ze stanem wykazanym na dotychczasowej mapie ewidencyjnej opracowanej 1968r. Podał, że granice tej działki zostały ustalone w 1992r. podczas podziału tej działki 1120 i powinny zostać zmienione podczas prowadzonego postępowania modernizacyjnego Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwany dalej także PWINGiK, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i Kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 193, 1287 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z operatem pomiarowym włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] stycznia 1992r. pod nr [...] działka nr 1120 została podzielona na nowe działki nr 1120/1 o pow. 0, 19 ha, 1120/2 o pow. 0, 04 ha oraz działkę 1120/3. Zgodnie z tym operatem działka 1120/3 podzieliła się na działki 1120/4 o pow. 0,28 ha, 1120/5 o pow. 0, 26 ha, 1120/6 o pow. 0, 70 ha. W części opisowej operatu projektu operatu opisowo kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów budynków na rzecz J.P. wykazano działkę 1120/1 o pow. 0, 19 ha, a w części graficznej – mapie ewidencyjnej działki tej nie wykazano, a uwagi wyżej wymienionej do projektu zostały odrzucone. Zebrany materiał dowodowy wskazuje więc, że w opracowanym podczas modernizacji operacie ewidencyjnym w części opisowej wykazana została na rzecz J.P. działka 1120/ 1, a nie została wykazana w części graficznej Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że taka sytuacja jest niedopuszczalna. Część opisowa i graficzna operatu są ze sobą związane. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów i pełni funkcję informacyjno – techniczną, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy i powinna być utrzymana w stanie aktualności. Dla działki nr 1120/1 założona jest Księga Wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. i stan wynikający z tej księgi winien być wykazany w operacie ewidencyjnym. Ustosunkowując się do decyzji organu I instancji organ II instancji wskazał, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów mogą zostać popełnione oczywiste błędy i omyłki związane ze sztuką geodezyjną (błędy pomiarowe, kreślarskie). Jednakże eliminacja tych błędów może nastąpić w przypadku ich oczywistości wówczas, gdy wynikają one z ewidentnych uchybień związanych ze sztuką geodezyjną. W ramach eliminacji błędów nie można jednak w żaden sposób decydować o własności nieruchomości oraz o tym dokąd sięga prawo własność na gruncie, zwłaszcza wówczas, gdy kwestie te są sporne, bowiem sprawy z tego zakresu należą wyłącznie do właściwości sądów powszechnych. W wytycznych dla organu I instancji organ II instancji polecił, przy ponownym rozpatrywaniu zastrzeżeń wniesionych przez J.P. do działki nr 1120/1, dokonanie oceny opracowanej podczas modernizacji mapy ewidencyjnej i doprowadzenie do zgodności części opisowej z częścią kartograficzną operatu ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem stanu prawnego w zakresie tej działki przy zastosowaniu przepisów § 82 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 z 2001r. poz. 454). Ponadto, zadaniem organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie stron postępowania i z ich udziałem rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych przez J.P. Organ II instancji wskazał, że stroną postępowania jest osoba posiadająca prawo do działki nr 1086/1 stanowiącej drogę i graniczącej od strony północnej z działką nr 1120/1. Przymiot ten natomiast nie przysługuje właścicielom (władającym) działkami położonymi po drugiej stronie tej drogi, bowiem ich działki nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1120/1 stanowiącej własność J.P. W skardze na wskazaną wyżej decyzję J.P. w pierwszej kolejności złożył oświadczenie, iż zgadza się z rozstrzygnięciem decyzji organu II instancji w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji jednakże nie zgadza się z nią w zakresie przekazania jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz z dużą częścią jej uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi, że organy nie dokonały oceny wiarygodności dowodów, na podstawie których dokonano zmiany danych ewidencyjnych w operatach przed i w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2008/2009. Jego zdaniem modernizację przeprowadzono na bazie sporządzonej w 1997r. "fałszywej mapie zasadniczej". Podał, że w sytuacji, gdy znaki graniczne nie zostały odszukane na gruncie, w trybie art. 39 należy dokonać wznowienia znaków granicznych lub wyznaczyć punkty graniczne. Podał, że uwagi w tym zakresie zostały wpisane do protokołu sporządzonego przez geodetę wykonującego kontrolny pomiar granic [...] marca 2009r. Podał, że mimo aktualizacji danych ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej założonej w 1968r. wykazanych na mapie uzupełniającej i na wykazie zmian, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a sporządzonych w celu podziału nieruchomości o nr 1120 organ I instancji uporczywie twierdzi, że taka działka nie istnieje, a organ II instancji powołuje się na Starostę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieostrym. Należy przyjąć, że jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od tej zasady (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wykazał zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Za prawidłowe uznać należy stanowisko organu II instancji o konieczności zweryfikowania kręgu podmiotów, które są stronami niniejszego postępowania. Sąd podziela także podgląd organu II instancji o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, organ bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, celem weryfikacji zarzutów podniesionych przez J.P. w zakresie pozostawania operatu ewidencyjnego w staniu aktualności, tj. zgodności operatu z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Utrzymywanie zaś operatu w stanie aktualności, stosownie do § 44 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001r Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem, należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji. Natomiast § 46 rozporządzenia stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zwierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W przedmiotowej sprawie szczególności organ nie odniósł się do faktu, że sporządzony w czasie modernizacji ewidencji gruntów operat opisowo - kartograficzny zawiera rozbieżności z swojej części opisowej i kartograficznej, które polegają na wykazaniu tej działki w jego opisowej części, a pominięciu w części kartograficznej. Zasadnie więc organ II instancji wydał przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania i po zbadaniu dokumentacji możliwe jest uwzględnienie lub też odrzucenie zarzutów, przy czym ocena ta stanowi podstawowy obowiązek organu administracyjnego w postępowaniu naprawczym, i wyczerpuje przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy stwierdzając uchybienie organu pierwszej instancji polegające na niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania oraz niedoprowadzeniu do zgodności części opisowej operatu z jego części graficzną obowiązany był wydać decyzję kasacyjną. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie należy do jego kompetencji orzekanie w sprawach wyłączenia organu czy też pracownika organu od rozpoznania sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.