II SA/Rz 698/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 200,- zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 30 stycznia 2007r. - adresowanym do Prezydenta Miasta – Z. O. wniósł o zwrot zawyżonej opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu w części dotyczącej kwoty 425 zł podnosząc, że pobranie przedmiotowej opłaty w kwocie 500 zł jest niezgodne z art. 90 Traktatu Wspólnoty Europejskiej, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (U. 6/2004, OTK ZU 2006/1A poz. 3) i wskazał, że rzeczywiste koszty wydania karty pojazdu wnoszą 75 zł. Odpowiadając na powyższe – w piśmie datowanym 5 lutego 2007r., znak: [...] – Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta stwierdził, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do zwrotu części wskazanej wyżej opłaty, nie przewidują tego bowiem zarówno przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.), jak też obowiązującego od dnia 15 kwietnia 2006r. Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006r. nr 59 poz. 421), natomiast obowiązek pobierania opłaty w wysokości 500 zł spoczywał na organie administracji do dnia 14 kwietnia 2006r. W dniu 13 lutego 2007r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Z. O., w którym wyżej wymieniony zwrócił się o wydanie decyzji o zwrocie "pieniędzy za wielokrotnie nadpłaconą kartę pojazdu, której rzeczywiste koszty wydania wynoszą 75 zł". Dnia [...] kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /zwane dalej SKO/ w decyzji znak: [...] uznało odpowiedź Prezydenta Miasta z dnia 5 lutego 2007r. za decyzję administracyjną i uchyliło ją w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. nr 8 poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdziło, iż w orzecznictwie sądowym pojawiły się liczne wątpliwości co do zasadności zwrotu opłaty pobranej za kartę pojazdu oraz trybu dochodzenia tego zwrotu. Na poparcie powyższej tezy organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych z których część opowiada się za przyjęciem jako właściwego do orzekania w przedmiocie zwrotu części przedmiotowej opłaty tryb przewidziany w ustawie Ordynacja podatkowa, natomiast część przyjmuje, iż fakt odmowy zwrotu opłaty stanowi czynność materialno – techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. SKO wskazało, iż za dopuszczalną należy uznać cywilnoprawną drogę sądową związaną z ewentualnym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organów. Według organu, w zakresie żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu tj. 425 zł właściwe są przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, za czym przemawia m. in. fakt uznania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowej opłaty - w powołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. - za publicznoprawną daninę o charakterze podatkowym. Organ przytoczył art. 75 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej jako przewidujący możliwość domagania się przez podatnika stwierdzenia nadpłaty. W ocenie SKO, skoro wniosek Z. O. z dnia 30 stycznia 2007r. dotyczył stwierdzenia istnienia nadpłaty w opłacie z tytułu wydania karty pojazdu, Prezydent Miasta powinien był rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] odmówił Z. O. zwrotu różnicy w opłacie w wysokości 425 zł, wskazując, że opłata pobrana na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie jest świadczeniem nienależnym lub nadpłaconym - przepisy, które stanowiły podstawę jej pobrania nie zostały uchylone z mocą wsteczną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. orzekł bowiem, iż zakwestionowane przez niego przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r., co oznacza, że orzeczenie to wywołuje skutki jednie na przyszłość. Podstawą prawną rozstrzygnięcia uczyniono art. 2 § 1, art. 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 1, art. 72, art. 74 oraz art. 207 ustawy Ordynacja podatkowa. W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, Z. O. wniósł o wydanie decyzji, która skutkowałaby zwrotem znacznie zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. c oraz art. 74 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło Z. O. stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł. Organ podniósł, że każdej osobie fizycznej przysługuje roszczenie o zwrot bezprawnie pobranych korzyści (bezpodstawne wzbogacenie) oraz prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w drodze powództwa przed sądem cywilnym za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organów państwa. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął natomiast, że w zakresie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w części 425 zł właściwe są przepisy Ordynacji podatkowej, którą stosuje się zgodnie z jej art. 2 § 1 pkt 1 do podatków, opłat oraz nie podatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Organem podatkowym według art. 13 § 1 pkt 1 powyższej ustawy jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa – jako organ pierwszej instancji. Natomiast wysokość pobieranych opłat mieszczących się w zakresie przedmiotowym Ordynacji podatkowej może wynikać bezpośrednio z ustaw, bez konieczności ich precyzowania w decyzji. Zdaniem SKO nadpłata, o której mowa w art. 72 i 75 Ordynacji podatkowej dotyczy tylko takich podatków i opłat, które zostały pobrane bez podstawy prawnej, Jeżeli zaś taka podstawa istniała w momencie dokonywania wpłaty, to co do zasady nie można uznać, że świadczenie było nienależne. Regułę tę mógłby zmienić jedynie przepis szczególny; nie jest nim jednak art. 74 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w myśl którego można dochodzić nadpłat, które powstały w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że do upływu wskazanego przez Trybunał terminu (1 maja 2006r.) przepisy te obowiązywały. Wskazanie zatem w wyroku, iż orzeczenie to wywołuje skutki jedynie na przyszłość powoduje, że uiszczona opłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Powołane wyżej rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył Z. O., wnosząc o "wydanie decyzji stwierdzającej znaczne zawyżenie opłaty za wydanie karty pojazdu oraz nakazanie zwrotu niesłusznie pobranej nadpłaty w kwocie 425 zł przez organ rejestrujący pojazdy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację powołaną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Domagając się zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04 / OTK-A 2006/1/3 w którym stwierdzono, że §1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu / Dz.U.Nr 137, poz.1310/ jest niezgodny: a/ z art. 77 ust.4 pkt.2 i ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym / Dz.U. nr 109 poz. 908 z 2005 r. ze zm./, b/ z art. 92ust.1 i art. 217 Konstytucji RP W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił ,że niezgodność §1 ust.1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. polega na zawyżeniu wysokości opłaty ,co wykracza poza granice delegacji ustawowej. Przepis art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów . Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do kwoty 500 zł nie pozostaje w związku z kosztami usługi , co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z powyższym wyrokiem, Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006roku nowe rozporządzenie / Dz.U. Nr 59 poz. 421 / w którym ustalił wysokość opłaty za kartę pojazdu na kwotę 75 zł. Z powodu wątpliwości, czy w sprawach o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku dopuszczalna jest droga sądowa, Sąd Najwyższy podjął w dniu 16 maja 2007roku uchwałę w sprawie sygn. III CZP35/07 , że dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu . W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny ,który w dniu 2 lutego 2008 roku w sprawie I OPS 3/07 podjął uchwałę, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie §1 ust.1 w/w rozporządzenia jest sprawą administracyjną , którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności , na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Porównanie tezy uchwały Sądu Najwyższego z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sugerować może , że uchwały te wzajemnie się wykluczają., bowiem pierwsza wskazuje jako właściwą – drogę procesu cywilnego , a druga drogę administracyjną. W rzeczywistości tak nie jest, co zostało wykazane w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśniono bowiem, że kartę pojazdu wydaje właściwy organ rejestrując pojazd samochodowy/ art. 77 ust.3 prawa o ruchu drogowym./ . Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, podobnie jak wydanie dowodu rejestracyjnego , tablic rejestracyjnych i nalepki kontrolnej jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu uiszcza opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego / pozwolenia czasowego / , tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 k.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu , jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone , podlega zwrotowi / art. 261 § 2 k.p.a. / , a wnoszącemu podanie przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania / art. 261 § 3 k.p.a. / , następnie zaś skarga do sądu administracyjnego / art. 3 §2 pkt. 2 ustawy z 30. 08.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /. Skoro więc obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, to tym samym wskazany obowiązek ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, zaś organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisu prawa, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności. Z powyższego wynika, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie §1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu , jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt.4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga procesu cywilnego dla dochodzenia roszczenia o zwrot nienależnego pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu. Stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym ,że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku , jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wypada zatem stwierdzić, że sposób dochodzenia od organu zwrotu części uiszczonej opłaty za wydaną kartę pojazdu zależy od wyboru strony. Może to być droga procesu cywilnego o zwrot nienależnego świadczenia, lub droga administracyjna załatwiana przez organ w formie czynności z zakresu administracji publicznej . Na drodze administracyjnej organ uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty zwraca stronie żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia , na co służy stronie skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazano wyżej, zgodnie z uchwałą NSA IOPS 3/07 –żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną , załatwianą na podstawie art. 3 §2 pkt.4 p.p.s.a Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1 – 3 / decyzje, postanowienia / akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność taka może być zakwestionowana w skardze wniesionej do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. , tj. – po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Z. O. wybrał drogę administracyjną. Prezydent Miasta decyzją z [...] maja 2007 odmówił zwrotu różnicy w opłacie z tytułu wydania karty pojazdu, co oznacza, że załatwił sprawę w niewłaściwym trybie. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nadpłaty prezentując stanowisko, że przedmiotem rozstrzyganej sprawy nie był zwrot zapłaconej opłaty, lecz rozpatrywany w trybie art. 75 §1 i 2 Ordynacji podatkowej wniosek o stwierdzenie istnienia nadpłaty w opłacie. Tymczasem uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu jest przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17stycznia 2006 roku. Kwota 500 zł, zawyżona w stosunku do wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, obniżona została do wysokości 75 zł w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie opłat za kartę pojazdu. Sąd wyraża pogląd, że Z. O. przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wydaną dla samochodu osobowego m-ki [...] nr rej [...]. Ponadto – sprawa została załatwiona w niewłaściwym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. Sąd nie stosował art. 152 P.p.s.a, bowiem czynność odmawiająca przyznania uprawnienia nie nadaje się do wykonania. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.