II SA/Rz 699/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.2007 r. /.../ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm./ w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 13, poz. 992 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. M. z dnia [...]03.2007 r. /.../ w sprawie zmiany z urzędu decyzji /.../ z dnia [...].06.2004 r. o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, w zakresie czasookresu przyznania tych świadczeń w pkt 2, 3 i 4 w/w decyzji w ten sposób, że przyznano zasiłek rodzinny na dzieci: 1) J. B. na okres od 1.05.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie, 2) A. B. na okres od 1.09.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie, 3) K. B. na okres od 1.09.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 53 zł miesięcznie, postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Burmistrz Miasta i Gminy S. M. decyzją z dnia [...].06.2004 r. /.../ przyznał H. B. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na czworo dzieci: E., J., A. i K. B. na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2005 r. Decyzją z dnia [...].03.2007 r. /.../ zmienił z urzędu w/w decyzję z dnia [...].06.2004 r. w części, gdyż z otrzymanych w dniu 6.03.2007 r. dokumentów wynika, że od dnia 19.01.2005 r. mąż wnioskodawczyni A. B. podjął pracę w Wielkiej Brytanii, zaś jego żona nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie jest rolnikiem. W związku z tym MGOPS w Sędziszowie Małopolskim od dnia 1.02.2005 r. nie był organem właściwym do wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W złożonym odwołaniu H. B. wnosi o uchylenie decyzji, stwierdzając, że nie może zrozumieć dlaczego MGOPS nie był organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych od lutego 2005 r., skoro instytucja brytyjska wypłacała jej mężowi zasiłki rodzinne od lipca 2005 r. Spełnia warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia jego przyznania od pozostawania w zatrudnieniu bądź bycia rolnikiem. Zarzuca organowi naruszenie przepisów proceduralnych polegające na nieprzesłaniu postanowienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, czego w jej ocenie nie może zastąpić zawiadomienie o wszczęciu postępowania, oraz naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem odwołującej się przepis ten ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tworzącej określony stan prawny, a nie usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez nieobowiązujące już rozstrzygnięcie. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że sformułowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazują, iż istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tworzącego określony stan prawny rozstrzygnięcia administracyjnego w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie. Przewidziane w tym przepisie postępowanie może być prowadzone nie tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Chodzi bowiem o wyeliminowanie decyzji wywołującej określone skutki prawne i o usunięcie konsekwencji wywołanych przez to rozstrzygnięcie. Cechą decyzji z art. 32 ust. 1 cyt. ustawy jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego, nie tylko w okresie korzystania przez stronę z tego prawa. Wskazany w powyższym przepisie tryb weryfikacji decyzji ostatecznych dotyczy tego stanu. Organ wskazał również, że H. B. o fakcie podjęcia przez męża legalnej pracy w Wielkiej Brytanii poinformowała organ dopiero w kwietniu 2006 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję z dnia 22.05.2007 r. H. B. zarzuciła naruszenie przepisów art. 11, 12, 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm./. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala uchylić decyzję ostateczną tylko w przypadkach w nim wskazanych, tj. zmiany sytuacji rodzinnej, dochodowej bądź pobrania nienależnych świadczeń, które w jej sprawie nie miały miejsca. Swoje zaniedbanie odnośnie poinformowania organu o zmianie okoliczności mających wpływ na wypłatę zasiłku rodzinnego usprawiedliwiła nieświadomością tego, że miały one wpływ na pobierane świadczenie rodzinne, gdyż powstały w 2005 r., podczas gdy prawo do świadczenia ustalono na podstawie okoliczności z 2004 r. Naruszenie zasady szybkości postępowania polega, w ocenie skarżącej, na przesłaniu jej decyzji z dnia 22.05.2007 r. dopiero w dniu 2.07.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia w całości lub w części z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że na podstawie wniosku skarżącej z dnia 26.05.2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. M. decyzją z dnia [...].06.2004 r. [...] przyznał na czworo jej dzieci, tj. E., J., A. i K. B. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami /z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego/ na okres od 1.05.2004 r. do 31.08.2005 r. /w przypadku E. B. – do 31.08.2004 r., pkt 1 decyzji/. W dniu 15.03.2007 r. /k. 12/ doręczono skarżącej zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu z urzędu /art. 61 K.p.a./ postępowanie w sprawie zmiany w/w decyzji z dnia 7.06.2004 r., przytaczając w nim treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm./. Z treści tego zawiadomienia wynika również, że A. B. – mąż H. B. – w styczniu 2005 r. podjął legalną pracę w Wielkiej Brytanii i od 4.07.2005 r. zostały mu przyznane świadczenia rodzinne. W tym czasie H. B. nie pozostawała w zatrudnieniu, nie była rolnikiem i w związku z powyższym organ I instancji nie był organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych. Następnie decyzją z dnia [...].03.2007 r. /.../ organ I instancji zmienił z urzędu własną decyzję z dnia [...].06.2004 r. /.../ w zakresie czasookresu przyznania zasiłku rodzinnego /w pkt 2, 3 i 4/ w ten sposób, że przyznaje zasiłek rodzinny na dzieci: J. B. – na okres od 1.05.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie, A. B. – na okres od 1.09.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie, K. B. – na okres od 1.09.2004 r. do 31.01.2005 r. w wysokości 53 zł miesięcznie i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...].05.2007 r. /.../, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca H. B. koncentrowała swe zarzuty na kwestii naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz naruszeniu art. 11, 12 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela tych zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W świetle powyższego nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły w szczególności wskazane w niej przepisy o postępowaniu administracyjnym i tym samym nie daje on podstawy do uwzględnienia skargi. W myśl art. 11 K.p.a. organy administracji obowiązane są wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw, a co powinno nastąpić w uzasadnieniu wydawanej decyzji /należącym do jej części składowych/. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a więc jak najstaranniej wyjaśniać podstawę faktyczną i prawną decyzji /co wynika także z zasad ustanowionych w przepisach art. 9 i 11 k.p.a./. Analiza materiału zebranego w sprawie nie daje, w ocenie Sądu, żadnych podstaw do uznania, że organy naruszyły obowiązki wynikające z w/w art. 11 i 107 § 3 K.p.a. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśniając w sposób dostatecznie klarowny i jednoznaczny podstawę faktyczną i prawną decyzji, znajdującą jednocześnie odzwierciedlenie w zebranych dowodach i obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez doręczenie jej zaskarżonej decyzji dopiero w dniu 2.07.2007 r. Ustanowiona w tym przepisie zasada ogólna postępowania administracyjnego – zasada szybkości i prostoty postępowania – zobowiązuje organy do przestrzegania terminów przewidzianych w K.p.a. Materiał aktowy sprawy wykazuje, że organ odwoławczy nieznacznie uchybił terminowi przewidzianemu do załatwienia sprawy /art. 35 § 3 K.p.a./, zważywszy, że odwołanie skarżącej zostało mu doręczone w dniu 4.04.2007 r., zaś brakujące dokumenty do tego odwołania w dniu 21.05.2007 r. Nie jest kwestionowane, że zaskarżoną decyzję doręczono skarżącej w dniu 2.07.2007 r., ale ten fakt nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy i w rezultacie nie stanowi uzasadnienia do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiony został zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., twierdzi przy tym skarżąca, że organ przesłał jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania /art. 61 K.p.a./ z czym się nie zgadza, co kwestionowała w odwołaniu, ale zostało zignorowane przez SKO, a tym samym "nie miała możliwości uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu". Sąd tego zarzutu nie podziela, z akt sprawy nie wynika, aby prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu było naruszone, względnie naruszone w takim stopniu, iż mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też podkreślić, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu przepisy art. 61 § 1 K.p.a. nie przewidują wydania przez organy administracji odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm./ poprzez błędną interpretację i zastosowanie. Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz.U. Nr 86, poz. 732/ i przewiduje on, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści powyższego przepisu wynika zatem uprawnienie dla organów do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie prawa. Na gruncie tego przepisu sytuacja rodzinna /okoliczności związane ze składem osobowym rodziny uzasadniające należycie prawa do świadczenia rodzinnego/, jak też dochodowa, powinna "ulec zmianie". Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że w dniu 7.06.2004 r. orzekający w pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy S. M. był organem właściwym do wydania decyzji przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne na czworo jej dzieci /wobec spełnienia ustawowych przesłanek – zasiłki rodzinne wraz z dodatkami. Nie jest też kwestionowane, że w trakcie wykonywania tej decyzji mąż skarżącej podjął legalną pracę w Wielkiej Brytanii, tj. z dniem 19.01.2005 r., o czym skarżąca – czyli o zmianie sytuacji, o jakiej mowa w cyt. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie poinformowała organu wypłacającego te świadczenia, chociaż o takim obowiązku została wcześniej pouczona. Stąd też uzyskanie przez wspomniany wyżej organ informacji o powyższych okolicznościach, czyni zasadnym wszczęcie przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenia, z odwołaniem się zarazem do przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych /będącym lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. – art. 154 i 155/. Trzeba też w tym miejscu wskazać, że organami właściwymi w niektórych sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych – obok organów gminy – są organy samorządu województwa. Z mocy art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych marszałek województwa jest organem pełniącym funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego obszaru Gospodarczego. Ma on więc za zadanie eliminowanie dostrzeżonych rozbieżności w różnych systemach zabezpieczenia obowiązujących w różnych państwach oraz rozstrzygania o nabywaniu i nienabywaniu praw zabezpieczeniowych w RP, gdy rozbieżności te nie dadzą się usunąć w drodze wykładni /por. postan. NSA z dnia 13.04.2005r. sygn. akt OW 183/04/. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy marszałek województwa prowadzi orzecznictwo w sprawach świadczeń rodzinnych. Tak więc w przypadkach, w których rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia uzależnione będzie od oceny stopnia zgodności porządków normatywnych i oceny, który z tych porządków prawnych jest właściwy dla załatwienia sprawy z elementem zagranicznym, decyzję wydaje marszałek województwa. Natomiast świadczenia przyznane decyzją marszałka województwa, jak stanowi art. 21 ust. 3 powyższej ustawy, wypłaca organ właściwy; w tym zakresie zastosowanie ma definicja organu zawarta w art. 3 pkt 11 tej ustawy /a więc wójt, burmistrz, prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania "osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne"/. Podstawę zatem podjęcia wypłaty świadczenia rodzinnego przyznanego przez marszałka województwa stanowi złożona wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi/ ostateczna decyzja marszałka województwa. Z tego, co wyżej powiedziano "wynika jednoznacznie, że w stanie faktycznym sprawy ustalonym zaskarżoną decyzją, a więc od miesiąca lutego 2005 r. organem właściwym do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych był Marszałek Województwa Podkarpackiego. Nie była więc możliwa kontynuacja wypłaty skarżącej przyznanych jej wcześniej świadczeń rodzinnych na czworo dzieci /bez jego ostatecznej decyzji/. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.