II SA/Rz 699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Dyrekcja") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2015 roku, podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Oddziału HS, Dyrekcja zwróciła się do Starosty [...] o wydanie w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej w skrócie: "ugn") decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego dla Dyrekcji na nieruchomościach położonych w B. gmina [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: 4827/3, 4827/5, 4826/3, 4824/1, 4825/1, 4829/1, objętych KW [...]. Dyrekcja podała, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte pod budowę Autostrady A-4 w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...], znak: UAN[...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 na rzecz Skarbu Państwa w trwały zarząd GDDKiA, na podstawie decyzji wywłaszczeniowych i umów notarialnych. Działki nie zostały wykorzystane przy budowie autostrady A-4, nie zostały zabudowane infrastrukturą drogową, a zatem stały się zbędne dla potrzeb drogownictwa. Skarżąca poinformowała jednocześnie, że dotychczasowi właściciele, między innymi Pani KO oraz ML złożyli do Dyrekcji oraz Starostwa wnioski, z których wynika, że są zainteresowaniu odkupem, nabytych pod autostradę nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") oraz 47 ust. 1 ugn odmówił stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w związku z budową autostrady A-4, położonej w miejscowości [...] gmina [...], oznaczonej jako działki nr: 4827/3, 4827/5, 4827/3, 4824/1, 4825/1, 4829/1, wszystkie objęte KW [...]. Organ ustalił, że część z działek została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umów notarialnych (działka nr 4824/1 na podstawie umowa z dnia 6 marca 2007 roku, Rep. A nr [...], działka 4825/1 na podstawie umowa z dnia 6 marca 2007 roku, Rep. A nr [...], działka nr 4829/1 na podstawie umowa z dnia 3 kwietnia 2007 roku, Rep. A nr [...]) a część na podstawie decyzji wywłaszczeniowych (działka nr 4827/3 i 4827/5 na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...]; działka nr 4827/3 i 4826/3 na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...]). Powołaną zarówno w decyzjach, jak i umowach podstawą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenia na nich z mocy prawa trwałego zarządu Dyrekcji, była decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1998 roku, zmieniona w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 roku, nr [...]. W decyzjach Wojewody [...] stwierdzających trwały zarząd Dyrekcji, jako podstawę prawną ich wydania powołano ustawę z dnia 20 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowań i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 80 poz. 721 ze zm.). Działki wskazane we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zarządu zostały objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, a więc wskazane zostały jako tereny wchodzące w skład pasa drogowego autostrady. Ukształtowana tą decyzją linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu przewidzianego pod Autostradę A-4. W ocenie organu, skoro ustawodawca powiązał ustanowienie trwałego zarządu z objęciem nieruchomości z objęciem nieruchomości o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, to prawo zarządu Dyrekcji do działek objętych wnioskiem, uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym decyzji "Wojewody [...]" z [...] grudnia 1998 roku. Stwierdzenie wygaśnięcia zarządu wobec pozostawania w obrocie decyzji wyznaczającej linie rozgraniczeniowe inwestycji, jest niemożliwe. Decyzja została doręczona Dyrekcji w dniu 21 października 2015. W dniu 4 listopada 2015 roku Dyrekcja wniosła od niej odwołanie. Zarzuciła jej naruszenie art. 47 ust. 1 ugn poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu oraz art. 8 i 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dyrekcja wywiodła, że stosownie do treści art. 47 ust. 2 ugn starosta miał 18 miesięcy czasu, by zagospodarować nieruchomość objętą wnioskiem, po tym czasie ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie zarządu. Działki objęte wnioskiem są Dyrekcji zbędne, nie zostały wykorzystane na cel, dla jakiego je nabyto, więc wydanie żądanej decyzji jest w pełni zasadne. Dyrekcja zakwestionowała stanowisko organu, uzależniające możliwość wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia trwałego zarządu od pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. Obowiązkiem organu było ustalenie celu ustanowienia zarządu oraz czy cel ten jest nadal aktualny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił ustalenia oraz oceny prawne wyartykułowane w decyzji pierwszo-instancyjnej. Organ podał, że podstawą wydania wnioskowanej decyzji byłoby stwierdzenie zbędności nieruchomości, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, którą wskazano tereny wchodzące w skład pasa drogowego autostrady i tym samym ukształtowano linię podziału nieruchomości - granicę prawną terenu przewidzianego pod Autostradę A-4 - stwierdzenie wygaśnięcia zarządu jest niemożliwe. Decyzję doręczono Dyrekcji w dniu 6 kwietnia 2016 roku. W dniu 4 maja 2016 roku Dyrekcja zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powołując się na argumentację analogiczną, jak w odwołaniu od decyzji Starosty [...], Dyrekcja zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa, art. 138 § 2 Kpa oraz art. 47 ust. 1 i ust. 2 ugn. Wnosząc o oddalenie skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr: 4827/3, 4827/5, 4826/3, 4824/1, 4825/1, 4829/1 zostały objęte trwałym zarządem Dyrekcji z mocy prawa; podstawa prawna objęcia działek w trwały zarząd ujawniona w decyzjach stwierdzających ten fakt, to art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003r. nr 80, poz. 721), natomiast w umowach sprzedaży – art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę nabycia działek stanowiła pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. Sąd, rozpoznając sprawę w jej granicach, nie ocenia legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, decyzji wywłaszczeniowych (działki: nr: 4827/3, 4827/5, 4827/3 i 4826/3) ani umów sprzedaży (działki nr 4824/1, 4825/1, 4829/1). Z tych względów, jako prawnie wiążący przyjęto fakt objęcia z mocy prawa przez Dyrekcję w trwały zarząd, działek wskazanych we wniosku z dnia 28 stycznia 2015 roku. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji, Sąd nie może zgodzić się z wynikającym z jej treści stanowiskiem, iż stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu jest prawnie niemożliwe tak długo, jak długo w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z 1998 roku, która stanowiła causę nabycia nieruchomości pod budowę autostrady A4 i następczo, objęcia ich z mocy prawa w trwały zarząd przez Dyrekcję. Sąd nie znajduje podstaw prawnych, wspierających tezę, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej autostradę A4, determinuje obowiązek utrzymania trwałego zarządu Dyrekcji na nieruchomościach nabytych w celu realizacji tego zamierzenia, w sytuacji gdy bezsporne jest, że autostradę wybudowano bez wykorzystania tych nieruchomości. Podstawę prawną wniosku Dyrekcji stanowi art. 47 ust. 1 ugn, w myśl którego jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Weryfikacja podstaw stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. W toku postępowania organ zobowiązany jest ustalić, czy nieruchomość stała się zbędna (przesłanka przedmiotowa), przy czym ustalenie to jest ukierunkowane podmiotowo, albowiem należy go odnieść wyłącznie do podmiotu, w którego trwałym zarządzie nieruchomość się znajduje (przesłanka podmiotowa). Zbędność nieruchomości została "oderwana" od podstaw (celu) jej nabycia przez Skarb Państwa, a powiązana wyłącznie z celem, dla którego pozostaje w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej; oba cele mogą, choć nie muszą się ze sobą pokrywać. Ustalenie zbędności nieruchomości dla zarządcy, to aktywność sprowadzająca się do badania faktycznej możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, dla którego ustanowiono trwały zarząd. W analizowanej sprawie nie ma wątpliwości, że celem tym, była budowa i eksploatacja autostrady A4. Dyrekcja wnioskując o wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 ugn jednoznacznie podała, że działki objęte wnioskiem są jej zbędne, gdyż nie zostały i nie będą wykorzystane pod budowę i eksploatację autostrady A4. Obowiązkiem organu było się do tej okoliczności odnieść we właściwej formule procesowej, a więc poprzez jej weryfikację w oparciu o zasady wyznaczone przepisami Kpa. Organy takich działań nie podjęły. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie notatka służbowa, z której wynika, że pracownik organu I instancji przeprowadził oględziny, w ramach których potwierdził fakty powołane przez Dyrekcję; działki nie zostały wykorzystane pod budowę autostrady A4, część z nich jest użytkowana przez dotychczasowych właścicieli, a część nie jest użytkowana w ogóle – porośnięta trawami. Nie wymaga szerszego tłumaczenia, że "oględziny" przeprowadzone w takim trybie, naruszają przepisy Kpa i nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych; nie zawiadomiono stron o oględzinach i nie spisano protokołu. Nie można wobec powyższego przyjąć, że organy poczyniły ustalenia istotne z perspektywy hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę wydanych decyzji, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Z decyzji organów obu instancji wynika, iż podstawę negatywnego rozstrzygnięcia wniosku Dyrekcji upatrują w przeszkodzie prawnej, jaką w ich ocenie stanowi pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, którą wskazano tereny wchodzące w skład pasa drogowego autostrady i tym samym ukształtowano linię podziału nieruchomości - granicę prawną terenu przewidzianego pod Autostradę A-4. Sąd zwraca uwagę, iż wnioskowanie to jest nietrafne. Wygaśnięcie trwałego zarządu Dyrekcji na działkach objętych decyzją z 1998 roku, w żaden sposób nie będzie pozostawało w konflikcie prawnym z treścią jej rozstrzygnięcia. Niezmieniony pozostanie zarówno stan własności działek, jak też określone decyzją linie podziału nieruchomości i w konsekwencji granice prawne terenu przewidzianego pod budowę autostrady. Kwestia zasadności utrzymywania takiego stanu, nie jest przedmiotem postępowania wyznaczonego zakresem stosowania art. 47 ust. 1 i 2 ugn, toteż nie może być brana pod uwagę, jako argument decydujący przy określaniu kierunku rozstrzygnięcia organów. Rozstrzygające było wyłącznie to, czy działki objęte w trwały zarząd, stały się Dyrekcji zbędne, a zatem należało ustalić cel ustanowienia trwałego zarządu, a następnie dokonać oceny na ile cel ten - determinujący sposób wykorzystanie nieruchomości - już po ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd, przestał być aktualny. Potwierdzeniem przyjętych wniosków, jest treść art. 47 ust. 2 ugn, który umożliwia organowi rozstrzygającemu o wygaśnięciu zarządu, objęcie i zagospodarowanie nieruchomości. Tym samym, ustawodawca zwalnia z odpowiedzialności za nieruchomość zarządcę, albowiem wobec "wygaśnięcia" celu zarządu nieruchomość stała się dla niego zbędna, i przenosi ją na podmiot właścicielski. Obowiązkiem Dyrekcji było wykorzystywać nieruchomość (działki) zgodnie z celem ustanowienia trwałego zarządu. Jeżeli cel ten faktycznie odpadł – co powinno być przedmiotem ustaleń w ponownie prowadzonym postępowaniu – to należy stwierdzić wygaśnięcie trwałego zarządu. To, że podmiot właścicielski, wskutek wygaszenia zarządu, na mocy decyzji lokalizacyjnej, decyzji wywłaszczeniowych oraz umów sprzedaży, będzie dysponował nieruchomościami, które nie są i nie będę wykorzystane zgodnie z celem określonym w tych aktach, nie stanowi okoliczności faktycznej, istotnej z perspektywy normy prawnej rekonstruowanej w oparciu o art. 47 ust. 1 ugn. Ustalenie, że część nieruchomości wchodzących w zakres terenu, wyznaczonego na mocy pozostającej w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z 1998 roku pod budowę i eksploatację autostrady A4, nie wykorzystano na ten cel (o ile zostanie to potwierdzone przez organy w toku postępowania), pozostaje aktualne, niezależnie do tego, czy dojdzie do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu Dyrekcji, czy też nie. W tym względzie jest to ustalenie autonomiczne, dlatego też nie może przesądzać o tym, że nieruchomość nie stała się Dyrekcji zbędna. W tym zakresie decyduje wyłącznie możliwość realizacji celu, dla którego powstał trwały zarząd. Decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] określa, na jaki cel należało przeznaczyć działki, w żaden sposób nie rozstrzyga natomiast, czy aktualnie cel ten jest i może być realizowany. Z wyłożonych powodów Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą. W ponowny postępowaniu organy poczynią ustalenia zgodnie z ze wskazaniami podanymi w niniejszym uzasadnieniu, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnią prezentowany powyżej sposób rozumienia treści art. 47 ust. 1 i 2 ugn. Wyrok Sąd oparł o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 oraz 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.