II SA/Rz 699/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z/s w [...] od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr N-III.7570.2.29.2023 w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 15 kwietnia 2024 r., znak: N-III.7570.2.29.2023, wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") ustalił na rzecz R. D. odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków m. [...] obr. [...] jako działki nr ewid. [...] o pow. 1.1459 ha obj. kw nr [...] i nr ewid [...] o pow. 0.2031 ha obj. kw nr [...], w związku z założeniem i przeprowadzeniem sieci gazociągów przesyłowych, w kwocie 1 035 999,00 zł i zobowiązał P. K. N. O. S.A. z/s w [...] (dalej: "Skarżący") do wypłacenia na rzecz R. D. ww. kwoty odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł uczestnik postępowania R. D. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika podnosząc, brak dokonania oceny operatu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, przyjęcie przez Organ I instancji za wystarczające wyjaśnień biegłego co do obszaru objęcia wyceną oraz brak uwzględnienia faktu iż w związku z wykonaną wyceną z [...] czerwca 2022 r. kwota należnego odszkodowania uległa dezaktualizacji z uwagi na wysoką stopę inflacji. Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. nr N-III.7570.2.29.2023 Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez Organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wartości należnego odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 1.1459 ha i nr ewid. [...] o pow. 0.2031 ha obr. [...], w związku z założeniem i przeprowadzeniem sieci gazociągów przesyłowych stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. operat szacunkowy z [...] sierpnia 2022 r. z dopiskiem "korekta". Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, zwanej dalej: u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Natomiast w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w wyżej cytowanym art., 156 ust. 3 u.g.n, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że pismem z [...] stycznia 2024 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawczy majątkowego o udzielenie wyjaśnień dotyczących aktualności sporządzonego operatu z [...] sierpnia 2022 r. Mimo odbioru pisma przez adresata w dniu [...] stycznia 2024 r. rzeczoznawca nie udzielił Organowi odpowiedzi. Tym samym przyjąć należało, że nie potwierdził on aktualności ww. operatu. W ocenie Wojewody powyższe wiązało się z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, bowiem jego treść przesądza o treści decyzji administracyjnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. O. S.A. z siedzibą w [...] reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z naruszeniem art. 136 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej przez R. D. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] pomimo, że nie spełniły się kumulatywnie przesłanki uprawniające do takiego uchylenia, tj. w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś Wojewoda Podkarpacki był uprawniony i miał obowiązek samodzielnie lub poprzez zlecenie Organowi I instancji przeprowadzić skutecznie postępowanie dowodowe zmierzające do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez M. P. zaktualizowanego dnia [...] sierpnia 2022 r., który na mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r. o powołaniu tego rzeczoznawcy został wprost zobowiązany również do wykonania takich czynności, wobec czego Wojewoda Podkarpacki nie mógł ograniczyć swoich czynności do skierowania do rzeczoznawcy – i to po upływie terminu wynikającego z art. 35 § 2 k.p.a – jedno pisma z dnia [...] stycznia 2024 r. na które nie otrzymał odpowiedzi, czym naruszył również obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. oraz z art. 12 § 1 k.p.a., w świetle których powinien podjąć próbę skontaktowania się z rzeczoznawcą ponownie lub w inny sposób, tak aby uzyskać informacje co jest przyczyną braku odpowiedzi rzeczoznawcy na pismo w przedmiocie aktualizacji operatu szacunkowego; 2. art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania niedopuszczalne jest sporządzenie w toku postępowania przed Organem II instancji nowego operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w sytuacji, gdy taka wykładania stoi w sprzeczności: - z literalnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. który uprawnia do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jedynie, gdy spełnione są kumulatywnie dwie opisane tam przesłanki, tj. stwierdzone zostało naruszenie przepisów postępowania i gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, - z treścią art. 156 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), zgodnie z którym przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. określające terminy uprawniające do wykorzystania operatu lub jego aktualizacji, nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych – czyli odrębnych w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a którymi są również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które pozwalają uchylić decyzję Organu I instancji w ściśle określonych przypadkach i jeżeli te przypadki nie zachodzą, powinny prowadzić do sporządzenia w II instancji kolejnego operatu szacunkowego, którego strona i tak nie może negować inaczej niż zgodnie z procedurą określoną w art. 157 ust. 1 u.g.n.; 3. art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. a także art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie 14 miesięcy od dnia przekazania przez Prezydenta Miasta [...] akt postępowania pismem z [...]stycznia 2023 r. – Organ pierwszą czynność zmierzającą do rozpatrzenia odwołania tj. polegającą na zwróceniu się do rzeczoznawcy wykonał prawie rok po otrzymaniu odwołania, a nadto nie informował Skarżącego o stanie sprawy oraz przewidywanym terminie jej załatwienia pomimo trzech pism, którymi Skarżący zwrócił się do Organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., w którym kontrola sądowoadministracyjna została zawężona jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw bada jedynie, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie postępowania możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Strona skarżąca zarzucała, że Organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał, aby Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, zaś Wojewoda był uprawniony i miał obowiązek samodzielnie lub poprzez zlecenie Organowi I instancji skuteczne postępowanie dowodowe zmierzające do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Podkreślono przy tym, że gdyby Organ II instancji wydał decyzję w przewidzianym prawem terminie operat byłby aktualny i nie byłoby podstaw do potwierdzania jego aktualności. W opozycji Wojewoda wskazał na konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w związku z tym, że operat szacunkowy utracił swoją aktualność, co wymagało sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a co za tym idzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Operat szacunkowy przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania - dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez Organy obu instancji. W sporze należy przyznać Organowi II instancji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., naruszałoby ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyroki WSA w Warszawie: z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12; z 23 czerwca 2020 r., sygn. I SA/Wa 1170/20 z 5 lutego 2021 r., sygn. I SA/Wa 2487/20). Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sprawie decyzja Organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości prawa własności nieruchomości stanowiącej własność R.D., oznaczonej jako działka nr [...] i [...] obr. [...], w związku z założeniem i przeprowadzeniem sieci gazociągów przesyłowych. Zasady ustalania odszkodowania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone decyzją administracyjną nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 5 Działu III ustawy u.g.n. Z art. 128 ust. 4 u.g.n. wynika, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126. Na podstawie z kolei art. 130 u.g.n.: 1. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. 2. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na podstawie z kolei art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. 3. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. 4. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. 5. Przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 156 ust. 3 u.g.n, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przy czym termin z art. 154 ust. 3 u.g.n. dotyczy zarówno postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy. Stanowisko to w żaden sposób nie koliduje z wyrażoną w art. 130 ust. 1 regułą ustalania odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Wydając zatem w postępowaniu odwoławczym merytoryczną decyzję, to ten akt (a nie organu pierwszej instancji) jest w istocie decyzją o odszkodowaniu, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, kluczowe materiały dowodowe (tu operaty szacunkowe) muszą nadawać się do wykorzystania również przy jej podejmowaniu. W sprawie odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości poprzez założenie i przeprowadzenie sieci gazociągów przesyłowych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. istotne znaczenie ma stan nieruchomości z chwili zajęcia i jej wartość w dacie wydania decyzji, stąd tak istotna jest aktualność operatu szacunkowego ustalającego wysokość tego odszkodowania w dacie wydawania decyzji przez Organ II instancji. Jeśli w toku postępowania odwoławczego tracą one na aktualności, ich dalsze wykorzystanie, a przez to także wydanie na ich podstawie merytorycznej decyzji, możliwe jest jedynie w sytuacji potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego ich aktualności, o czym stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. (tak wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. I SA/Wa 1671/19). W niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z [...] sierpnia 2022 r. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed Organem pierwszej instancji. W dacie wydania decyzji przez Organ drugiej instancji, tj. [...] kwietnia 2024 r. przedmiotowy operat utracił swoją ważność. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności ww. operatu. Wyznaczony w wezwaniu termin upłynął jednak bezskutecznie. Słusznie zatem Wojewoda uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty Prezydenta Miasta [...]i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego. Stanowi on podstawowy dowód w sprawie, dlatego też konieczność jego ponownego przeprowadzenia nie może zostać zakwalifikowana do uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Z tego też powodu stronie należy zagwarantować prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje opieszałość Organu II instancji w wydaniu decyzji, co zarzuca Strona skarżąca. Uchybienie terminom do załatwienia sprawy podlega kontroli w trybie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, która wymaga uruchomienia odrębnego trybu postępowania i nie jest oceniana w sprawie skargi/sprzeciwu na decyzje administracyjną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.