II SA/Rz 7/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. i P. K. solidarnie kwotę 125 zł /słownie: sto dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], która po rozpatrzeniu wniosku J. i E. W. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki części garażu oraz rozbudowy istniejącego garażu od strony północno-zachodniej poprzez powiększenie wjazdu na działce nr 171/6 obr. [...] (nowy numer: 870 obr. [...]) oraz działce nr 171/5 obr. [...] (nowy numer: 869) przy ul. H. w P. ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "rozbudowa istniejącego garażu od strony północno-zachodniej (powiększenie wjazdu) na działce oznaczonej wg ewid. gruntów m. P. jako działka nr 870 obr. [...] oraz dz. nr 869 obr. [...] przy ul. H. w P.". W podstawie prawnej decyzji zapadłej w I instancji powołano: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta zapadła na skutek ponownego rozpoznania wniosku J. i E. W. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006r., znak: [...], która uchylała poprzednią decyzję Prezydenta Miasta (z dnia [...] maja 2006r., znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji i przekazywała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem orzeczenia kasatoryjnego organu odwoławczego było niezapewnienie przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu osobom mającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r. – podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazuje poniższy stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2005r. J. i E. W. zwrócili się do Prezydenta Miasta z prośbą o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w P.: działki nr 171/6 (obecnie nr 870) oraz 171/5 (obecnie nr 869) – obr. [...] m. P. w związku z planowaną inwestycją polegającą na rozbiórce części garażu oraz powiększeniu wjazdu do niego. Po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie ustalono, iż właścicielem działki nr 171/6 jest G. K., która ustanowiła na rzecz wnioskodawców służebność (osobistą) na tej nieruchomości w postaci współdecydowania o sposobie korzystania z działki i posadowionego na niej budynku. Zastrzeżenia odnośnie możliwości realizacji inwestycji złożyli J. i P. K. zwracając uwagę na niezgodność granic terenu inwestycyjnego. Gmina miejska nie ma aktualnie dla przedmiotowego terenu inwestycyjnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś poprzedni utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Stosownie z kolei do uchwały Rady Miasta z dnia [...] lutego 2002r. nr [...]o przyjęciu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. obszar planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem "III/MW-1" stanowiąc obszar zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Teren ten zabudowany jest budynkami mieszkalnymi, posiada dostęp do drogi publicznej oraz znajduje się w granicach sieci elektroenergetycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Prezydenta Miasta (postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...]) oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (postanowieniem z dnia [...] marca 2006r., znak: [...]). Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż wymienione w przepisie tym wymogi odnośnie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Na obszarze objętym inwestycją znajduje się budynek mieszkalny, obszar ten ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji (zasięg sieci miejskich), inwestycja ta nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, ponadto została pozytywnie zaopiniowana przez kompetentne organy. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem kwestie własnościowe nie mogą stanowić przedmiotu rozważań na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. SKO zwróciło uwagę, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia wnioskodawców do rozpoczęcia planowanej budowy, jest ona tylko jej "zapowiedzią", musi więc zawierać zwroty ogólne i określać warunki, jakie inwestor musi spełnić, by ubiegać się o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Dopiero ta ostatnia decyzja stanowi podstawę realizacji zamierzenia. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005r. (IV SA/Wa 650/05), w którym wyrażono pogląd, iż organy do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania z powodu występowania ograniczeń np. dostępu do światła, hałasu itp. Kwestie te są brane pod uwagę na etapie postępowania, którego przedmiot stanowi pozwolenie na budowę. W ocenie organu II instancji, większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców, co nie może prowadzić do zaprzestania inwestowania. Organ wskazał także, iż postępowanie dotyczące dopuszczalności sytuowania obiektu budowlanego w granicy jest elementem postępowania o pozwolenie na budowę. W końcowej części uzasadnienia SKO zwróciło uwagę na to, że wymagania zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowią dla inwestora ścisły obowiązek, warunkujący realizację planowanej przez niego inwestycji, co oznacza w rozpatrywanym przypadku konieczność spełnienia m. in. warunku z pkt 5 dotyczącego zakazu tego, by inwestycja stała się źródłem uciążliwości. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007r. złożyli J. i P. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili niezgodność z prawem w pkt 2.2 i 2.4. Wskazali, że kwestia usytuowania garażu państwa W. względem granicy z działką nr 869 została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1979r. znak: [...], która nakazywała J. W. rozebranie garażu do 1 m od granicy stanowiącej ich własność działki nr 869. W związku z powyższym – w ocenie składających odwołanie – decyzja podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art.. 156 pkt 3 k.p.a. Zdaniem odwołujących się organ nie może się również powoływać na ugodę zawartą przez sądem cywilnym wskazując błędnie, iż ma ona związek ze wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 1979r. J. i P. K. podnieśli również, że pkt 2.2 decyzji ustalającej warunki zabudowy stoi w sprzeczności z § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią ze względu na rozmiary działki. Tymczasem zakwestionowany przez nich pkt 2.2 dopuszcza taką możliwość ze względu na trudne warunki terenowe i istniejące zainwestowanie. Ponadto usytuowanie ściany bezpośrednio przy granicy oznacza możliwość pojawienia się uciążliwości w postaci spadającego tynku, poza tym okapy, rynny i gzymsy znajdują się wówczas na działce sąsiedniej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r. J. i P. K. wnieśli o jej uchylenie, ponawiając argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko oraz motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie przepisów art. 61ust. 1 oraz art. 63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwana dalej ustawą. Ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy./art. 1 ust.1/. Podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku – każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych , a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części , wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zasady zagospodarowania przestrzeni pozbawionych planu miejscowego określa przepis art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / u.z.p./, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie wskazały, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, co obligowało do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolejny przepis wskazany w podstawie prawnej decyzji - art. 63 u.z.p. obejmuje uregulowania związane ze skutkami prawnymi decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc w ust.2, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ odwoławczy stwierdził, że takie brzmienie przepisu powoduje, że zarzuty odwołania na temat naruszenia własności są pozbawione podstaw prawnych. Mimo, że interpretacja powyższych przepisów dokonana przez organy orzekające w sprawie nie budzi zastrzeżeń, Sąd uchylił decyzje obu instancji z innych przyczyn, wziętych pod uwagę z urzędu. Stan sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. Na działce nr 171/6 obr.[...] w P. / nowy nr 870 obr.[...]/, użytkowanej przez J. i E. W., istnieje garaż, którego część posadowiona jest na działce nr 171/5 / obecnie 869 obr. [...] / , której właścicielami są skarżący J. i P. K. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 1979 roku J. W. /wówczas I. / zobowiązana została do wykonania rozbiórki garażu do 1 m od granicy działki P. K. oraz do wykonania projektu adaptacji istniejącego garażu i uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Decyzji tej J. W. nie wykonała. W dniu 6 stycznia 2005 , przed Sądem Rejonowym w P. Wydział I Cywilny w sprawie [...] strony zawarły ugodę sądową mocą której E. i J. W. zobowiązali się do rozebrania części budynku garażowego położonego na działce 171/5 obr. [...] w części przechodzącej z działki sąsiedniej , do końca lipca 2005 roku. Rozbiórki tej nie dokonali, natomiast w dniu 8 listopada 2005 roku złożyli wniosek w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Bezsporne jest, że Gmina Miejska nie ma aktualnie dla terenu, którego inwestycja dotyczy, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzedni utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 roku. Zgodnie z przepisem art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania następuje z urzędu, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, natomiast, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek /vide: komentarz kpa B.Adamiak, J.Borkowski, wydanie 6, wydawnictwo C.H. Beck str. 339/. Innymi słowy – postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie jednostki, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek J. i E. W., którzy w dniu 7 listopada 2005 roku wnieśli o ustalenie warunków zabudowy określając przewidywany sposób użytkowania obiektu jako: "rozbiórka części garażu przechodzącego na działkę sąsiada oraz powiększenie wjazdu do garażu o 1 mb". Prezydent Miasta, zawiadamiając strony w dniu 10 lutego 2006 roku, że wniosek nie może być załatwiony w terminie, określił zamierzenie inwestycyjne jako "rozbudowa istniejącego garażu od strony północno – zachodniej poprzez powiększenie wjazdu na działce oznaczonej wg ewidencji gruntów jako działka 171/6 oraz 171/5 obr. [...]". Tak też została określona inwestycja w decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem. Wnioskujący określili inwestycję jako "rozbiórkę części garażu", podczas, gdy organ wydał warunki zabudowy dla "rozbudowy istniejącego garażu". Sąd zauważa, że rozbiórka i rozbudowa nie są pojęciami jednoznacznymi, bowiem rozbiórka polega na burzeniu, demontowaniu czegoś istniejącego, podczas, gdy istotą rozbudowy jest powiększenie istniejącego obiektu, czy też dobudowanie nowych elementów. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie toczyło się na wniosek inwestorów. Organ nie był uprawniony do orzekania niezgodnie z tym wnioskiem. Jeżeli treść wniosku budziła wątpliwości, to stosownie do przepisu art 64 § 2 k.p.a. należało wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust.1 u.z.p., gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lubego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez właściwy organ jest określenie zamierzenia inwestycyjnego wymagającego ustalenia warunków zabudowy, bowiem następstwem tego ustalenia jest zwykle decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana oparciu o przepisy prawa budowlanego. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawo budowlane tworzą funkcjonalną całość normującą proces inwestycyjny. Skoro wydania decyzji wymaga wykonanie większości robót budowlanych, niezbędne jest ustalenie w toku postępowania administracyjnego, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy, prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie, czy rozbiórce obiektu budowlanego. W postępowaniu ponownym organ rozpatrzy wniosek J. E. W. o ustalenie warunków zabudowy i wyda decyzję przy uwzględnieniu powyższych uwag. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że orzekając w sprawie organy naruszyły prawo w sposób , który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy , dlatego uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 §1 ust.1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 152 P.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.