II SA/Rz 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G., A. O. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G., A. O. i R. G. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki nr 683/5, położonej w L., stanowiącej własność P. T. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej u.g.n.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. J. G., R. G. i A. O. – zastępowani przez radcę prawnego G. R., zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki 683/5 położonej w L., stanowiącej własność P. T., na działki nr 683/7 i 683/8. W jego uzasadnieniu powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazali, że jako współwłaściciele działki nr 683/6, bez swojej winy, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Podnieśli, że właściciele nowo powstałych działek nr 683/7 i 683/8 wystąpili do Sądu Rejonowego w L. z wnioskiem o ustanowienie drogi konicznej m. in. przez ich działkę nr 683/6. Ich zdaniem już na etapie postępowania o zatwierdzenie podziału działki nr 683/5 winni mieć zapewniony udział w postępowaniu, z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że w postępowaniu o podział działki, w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może zostać uzyskany. Pełnomocnik wnioskujących podniósł, że o dokonanym podziale powziął informację w dniu 13 kwietnia 2011 r., po przeglądnięciu akt sądowych sprawy o sygn. [...] w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. Zachowany zatem został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uchyliło powyższe postanowienie a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] wznowił postępowanie, a decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości – działki nr 683/5, położonej w L., o powierzchni 0,0044ha. W uzasadnieniu powołując się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. wskazał, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony decydują przepisy prawa materialnego. Organ wskazał, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami, z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty i tylko te podmioty mają interes prawny i są stronami w tym postępowaniu. Te podmioty – jako strony postępowania podziałowego mogą żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Organ podniósł, że J. G., R. G. i A. O. nie przysługuje status strony, decyzja będąca przedmiotem wniosku nie dotyczyła ich interesu prawnego czy obowiązku. Stroną postępowania podziałowego był tylko i wyłącznie ówczesny właściciel dzielonej działki nr 683/5 – P. T. Dzielona działka stanowiła wyłączną własność wyżej wymienionego i tylko on był stroną tego postępowania i do niego skierowano decyzję. Wnioskodawcom nie przysługiwał żaden tytuł prawny do dzielonej nieruchomości. Dodano, że obecnie działka nr 683/8 należy do M. S. i A. R., a działka nr 683/7 stanowi własność D. B. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. G., R. G. i A. O. – zastępowani przez radcę prawnego G. R. i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i wydanie decyzji o odmowie podziału działki nr 683/5 w L. Zarzucili naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zakwestionowali pogląd, jakoby nie przysługiwałby im status strony w postępowaniu działowym. Podkreślili, że działki powstałe z podziału działki nr 683/5 nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich obecni właściciele wystąpili do Sądu Rejonowego w L. z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej m.in. przez stanowiącą przedmiot współwłasności stron działkę nr 683/6. Zdaniem odwołujących ich udział w postępowaniu winien być zapewniony już na etapie postępowania o zatwierdzenie podziału działki nr 683/5. Wskazali na konieczność rozróżnienia dwóch kategorii stron tj. wnioskodawcy inicjującego postępowanie podziałowe oraz innych podmiotów, których praw lub obowiązków może dotyczyć postępowanie. Podział nieruchomości, która nie ma dostępu do drogi publicznej wiąże się z obowiązkiem właścicieli nieruchomości sąsiednich udostępnienia drogi. Zatem odwołujący się jako współwłaściciele takiej nieruchomości sąsiedniej będą zobowiązani do ograniczenia prawa własności. Powołując się na wyrok NSA z dnia 1.02.2010 r., sygn. akt I OSK 505/2009 podkreślili, że z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika, że w postępowaniu o podział działki w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może zostać uzyskany. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazując na istotę postępowania prowadzonego w wyniku wznowienia postępowania oraz na możliwe rozstrzygnięcia jakie mogą zapaść w tym postępowaniu podniosło, że zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy rozstrzyga wniosek odwołujących o wznowienie postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana przez strony tj. że bez swej winy nie brali udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kolegium wskazując na art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. podkreśliło, że stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie osoba, której do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawno-rzeczowy, a więc jej właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty. Stronami nie są właściciele nieruchomości sąsiednich. W okolicznościach sprawy dzielona działka nr 683/5 stanowiła wyłączną własność P. T. i tylko on był stroną postępowania podziałowego i tylko do niego została skierowana decyzja. Zarówno na dzień wydania tej decyzji jak i obecnie odwołującym nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do dzielonej nieruchomości. Zdaniem Kolegium legitymacji do udziału w postępowaniu nie można wywieść z aktualnej pozycji wnioskodawców tj. stron w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jak również z przekonania, że decyzja podziałowa jest wadliwa, gdyż brak w niej zapisów co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Także art. 93 ust. 3 u.g.n. nie stanowi podstawy do uznania, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją o zatwierdzeniu podziału. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. G., R. G. i A. O. – zastępowani przez radcę prawnego G. R. wnosząc o jej uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez błędna wykładnię oraz art. 140 i art. 145 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego i odmowę przyznania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] stycznia 2011 r., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu zakwestionowali pogląd organu, że nie przysługuje im status stron w postępowaniu podziałowym. Podnieśli, że interes prawny wywodzą z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zarzucili nieustosunkowanie się przez organ do poglądu zaprezentowanego w powołanym przez nich wyroku NSA z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 505/2009, co uzasadnia także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących powyższe naruszenia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo podkreśliło, że powołany przez skarżących wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010r. wskazuje na zasadność stanowiska organu. W wyroku tym Sąd nie podzielił stanowiska, że z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika, że w postępowaniu o podział działki, w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej, muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może zostać uzyskany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn Dz. U. z 2012 poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi podlegają uwzględnieniu, w części z przyczyn w nich podniesionych. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że stroną postępowania, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, interpretującyh przepis ten w taki sposób, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że przedmiotem skarg jest decyzja odmawiająca skarżącym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011r . Decyzją tą, w oparciu o treść art. 93 ust. 2a, art. 96 oraz art. 97 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm./ zatwierdzony został podział działki 683/5 stanowiącej własność P. T. na działki 683/7 i 683/8. Nowo utworzone działki zostały zbyte osobom trzecim, które następnie wystąpiły do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr 683/6 stanowiących własność skarżących. Ta ostatnia okoliczność, w ocenie skarżących, przesądza o ich statusie strony postępowania, zarówno w postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem podziału nieruchomości, a wobec pominięcia ich w tym postępowaniu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - uprawnionymi do złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których wydana została decyzja, a której uchylenia domagają się skarżący przyjmują, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej /art. 93 ust.3 u.g.n./ między innymi poprzez ustanowienie służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Z unormowaniem tym zsynchronizowana jest regulacja zawarta w art. 99 u.g.n., która przewiduje, że w sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek, służebności zostaną ustanowione. W przypadku zaś, gdy czynność prawna podziału zaniecha tego obowiązku, nabywca nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej, ma możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia drogi koniecznej. Na kanwie tych uregulowań wykształcone zostało, co do zasady stanowisko judykatury, prezentowane również w sprawie przez orzekający organ, że stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Co do zasady, nie są więc stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z tytułów prawnorzeczowych, a więc stroną takiego postępowania nie jest również, tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściciel sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest uprawnione wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Skoro więc skarżący podnoszą, że w wyniku dokonanego podziału działki 683/5 , powstałe działki 683/7 i 683/8 utraciły dostęp do drogi publicznej, a dostęp do drogi publicznej może zostać zrealizowany jedynie poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez ich działkę, to rzeczą organu jest przede wszystkim ocena ewentualnego naruszenia decyzją podziałową prawa właścicieli działek sąsiednich. Wyjaśnienie bowiem tej kwestii da dopiero orzekającym organom podstawę do przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącym statusu strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. IOSK 91/09, w którym wyprowadzono tezę, że przepis art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być interpretowany w ten sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności / tak też wyrok NSA z 14 września 2010 r. II OSK 1343/09 lex nr 746477/. Ponownie prowadząc w rozpoznawanej sprawie postępowanie organ dokona w oparciu o naprowadzone wyżej uwagi ustaleń, zaś przede wszystkim wyjaśni, czy działka nr 683/5 przed jej podziałem miała dostęp do drogi publicznej, który następnie, w wyniku dokonanego podziału na działki 683/7 i 683/8 - utraciła. Wyjaśnienie bowiem tej kwestii jest niezbędne do zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, zainicjowanej przez skarżących, domagających się statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości sąsiedniej, a który to status strony w tym postępowaniu można wywieść jedynie wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości ogranicza prawa własności właścicieli działek sąsiednich. W świetle powyższego, skoro zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie § 2 ust, 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ miarkując niezbędny nakład pracy pełnomocnika, charakter sprawy oraz wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.