II SA/Rz 70/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 70/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego WINB uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2002 r., [...] udzielającą M. i S. B. pozwolenia na użytkowanie sklepu, usytuowanego na działce nr ewid. 127/4 położonej w Z. i orzekł o odmowie udzielenia takiego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że uchylenie decyzji Starosty Powiatu [...] i odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu jest następstwem wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 11 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2606/02, w których Sąd nakazał zbadanie, czy podlegający postępowaniu sklep spełnia warunki określone w planie miejscowym i przepisach rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm./. Organ II instancji prowadząc postępowanie w tym kierunku ustalił, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę nr ewid. 127/4 położoną w Z. dopuszczał w chwili wydania decyzji lokalizowanie sklepu, zatem w tej części wykonany obiekt prawa nie narusza. Równocześnie WINB dokonując pomiarów odległości ustalił, że sklep objęty postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie położony jest w odległości 5,12 m od budynku mieszkalnego skarżących. Odległość ta nie spełnia wymogów § 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 170 i § 172 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem organu przepisy prawa wymagały, aby zachowana została odległość 10 m od budynku państwa P. Ponieważ odległość jest mniejsza niż prawem nakazana, to tym samym decyzja musi być negatywna. Z decyzją WINB nie zgodzili się M. i S. B. W skardze do NSA OZ w Rzeszowie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] udzielającej im pozwolenia na użytkowanie sklepu dobudowanego do domu mieszkalnego. Wskazali, że powołanie się przez organ II instancji na brak odległości od budynku mieszkalnego P. jest naruszeniem prawa. Zdaniem odwołujących odległość 10 m wynikająca z przepisów rozporządzenia może być zmniejszona i te właśnie przepisy taka możliwość dopuszczają. Jako podstawę do takiego działania organów skarżący wskazali § 18 w związku z § 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki obowiązującego w chwili wybudowania przez nich sklepu. Dodatkowo powołali się na opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych W. K., dołączoną do skargi, z której wynika, że przewidziane przesłanki rozporządzenia MAGTIOS z 3 lipca 1980 r. mogą ulegać zmniejszeniu na zasadach określanych w tym akcie prawnym. Dodatkowo zauważyli, że obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają jeszcze mniejsze odległości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, przy czym swój wniosek oparł na argumentacji przyjętej w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi M. i S. B., ponieważ skarga ta została złożona w nowym stanie prawnym, po 1 stycznia 2004 r., zatem w chwili gdy NSA OZ w Rzeszowie przestał istnieć i nie mógł ten sąd rozpoznać skargi. Na podstawie art. 134 Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami w niej podniesionymi, ani przywołana przez skarżącą stronę podstawą prawną, czy formułowanymi w skardze wnioskami. Sąd rozpoznaje sprawę w jej granicach badając legalność zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przewidzianych prawem podstaw jej legalności Sąd stwierdza, że WINB narusza prawo. Z tego powodu skarga musiała być uwzględniona. Naruszenie prawa ma charakter dwojaki. Po pierwsze, zaskarżona decyzja narusza przepisy proceduralne. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarta w wyroku Sądu, którym uchylono zaskarżoną decyzję wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie będącej przedmiotem skargi WINB dopuścił się naruszenia tej zasady w ten sposób, że tylko częściowo wykonał zalecenie NSA OZ w Rzeszowie płynące z uzasadnienia wyroku z dnia 11 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Rz 2606/02. Wykonanie zaleceń Sądu polegało na dokonaniu pomiaru i ustaleniu, że odległość obiektu budowlanego – sklepu od budynku P. P. wynosi 5,12 m. Jednak wyrok nakładał na organ obowiązek ustalenia, czy zostały zachowane minimalne odległości określone rozporządzeniem. Zatem rzeczą organu było dokonanie oceny stwierdzonych i ustalonych faktów z punktu widzenia obowiązującego prawa. Ocena taka, zdaniem Sądu nie została dokonana, gdyż nie można za nią uznać stwierdzenia przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzającego się do stwierdzenia istniejącej odległości między budynkami, bez braku analizy istniejących w tej materii regulacji. Po drugie zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Naruszenie to polega na błędnej wykładni przepisów określających sposób sytuowania obiektów budowlanych, obowiązujących w chwili wybudowania /przybudowania/ sklepu przez skarżących. Błąd wykładni polega na tym, że organ w swoich rozważaniach dotyczących obiektu będącego przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ograniczył się tylko do § 17 w związku § 170 rozporządzenia z 1980 r. i na tej podstawie starał się wykazać niezgodność wybudowania sklepu z prawem, co było podstawą do uchylenia decyzji I instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sąd takiego sposobu argumentacji nie podziela. Podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 42 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Przepis ten przez odesłanie do art. 40 ustawy wyraźnie wskazuje na zgodność obiektu objętego postępowaniem z przepisami. Oznacza to zgodność ze wszystkimi przepisami, a nie tylko niektórymi. Odwołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do § 17 rozporządzenia z 1980 r. organ dokonał tylko wybiórczej analizy przepisów prawa, stosując zdaniem Sądu jako kryterium zgodności z prawem przepisy istotne, jednak mające znaczenie wtórne dla rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Sądu zgodność z prawem w przypadku obiektu objętego postępowaniem, to zgodność z przepisami określającymi usytuowanie budynku i jego odległości ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala wypowiadać się o zgodności z prawem przedmiotu postępowania. Zważyć należy, że obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki przewidują odstępstwa od ogólnie określonych zasad w zakresie usytuowania budynków, jeżeli spełnione są określone w tych przepisach warunki. Dopiero wykazanie niemożliwości spełnienia tych warunków może być podstawą do wydania decyzji odmownej i stwierdzenia, że obiekt narusza przepisy prawa. Organ stosujący prawo, które dopuszcza modyfikację określonych zasad nie może dokonywać tylko wykładni restryktywnej nie zauważając, że przyjęte w prawie reguły zawierają wyjątki i odstępstwa. Tak właśnie jest w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Zarówno określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia zasady lokowania obiektów budowlanych na działkach są modyfikowane przez § 12 ust. 2 i § 13 rozporządzenia. Podobnie jest w § 17 tegoż rozporządzenia, gdzie określone w nim reguły są modyfikowane przez § 18 i § 19 tego aktu. W kontekście tych regulacji i wykazanie zgodności bądź niezgodności wzniesionego sklepu z prawem organ II instancji postępowania nie prowadził. W tym więc sensie jego decyzja jest przedwczesna, gdyż wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu organ prowadząc postępowanie po uchyleniu decyzji jest zobowiązany do ustalenia, czy nie zachodzą warunki opisane w przepisach prawa pozwalające na odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad określających odległości pomiędzy budynkami. Równocześnie Sąd wskazuje, że interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów powinna zmierzać raczej do legalizowania istniejącego stanu, bo taka reguła obowiązywała na gruncie prawa budowlanego z 1974r. Odmienne stanowisko byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdy na przeszkodzie temu stałby wyraźny przepis prawa, albo zagrożenie istotnej wartości. Zdaniem Sądu mogłoby to być życie lub zdrowie ludzi, bo takie wartości musiałyby brać górę w kolizji z prawem właściciele do zagospodarowania swojej nieruchomości. Inne wartości i względy jak interes społeczny, czy ochrona przeciwpożarowa mogą być realizowane w ramach istniejącego stanu przez stosowanie określonych środków technicznych. Na uwadze należy mieć również i to, że przypadek rozpoznawany przez Sąd to stan sprzed kilkunastu lat, co do którego ma zastosowanie "stare" prawo budowlane, które liberalnie traktowało wszelkiego rodzaju samowole i odstępstwa w realizowaniu inwestycji. Przepisy nowego prawa z 1994r. nie rozciągnęły restryktywnych uregulowań na zaszłe stany faktyczne. Ta okoliczność jest również w tej sprawie znacząca dla stosowania i wykładni przepisów mających zastosowanie w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit. c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 prawa p.s.a.