II SA/Rz 70/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Anna Lechowska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- IISA/Rz 70/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. - po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Starosty D. z dnia [...] września 2005r. Nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi B., gm. B. zmian dotyczących przebiegu granicy działki nr 178 z działką nr 179 – utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960-r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., póz. 1071 z późn. zm.) art. 20 ust. l i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 z późn. zm.) Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w piśmie skierowanym do Starostwa Powiatowego w D., W. B. zwróciła się o dokonanie korekty przebiegu granicy pomiędzy działką nr 178 i działką nr 179 położonymi na terenie wsi B. Podniosła w nim, iż granica działki nr 178 stanowiącej jej własność z działką nr 179 wykazaną we współwłasności Sz. B. i J. przebiega w terenie po łuku a nie w linii prostej. W związku z powyższym domaga się wykazania jej na mapie ewidencyjnej według stanu faktycznego. Starosta D. decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów obręb B. , gm. B. zmian odnośnie przebiegu granicy działki nr 178 z działką nr 179. Odmowę tę uzasadnił wynikami analizy materiałów stanowiących zasób geodezyjny. Stwierdził, że właściciele działek nie potrafią zgodnie określić przebiegu linii granicznej działki nr 178 z działką nr 179, co wskazuje na istnienie sporu o własność. Dodał, że rozstrzygnięcie tej sprawy powinno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Od decyzji Starosty D. odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w R. złożyła W. B. , domagając się wykazania na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr 178 z działką nr 179 po łuku a nie w linii prostej. Wyjaśniła, że ustalenia granicy w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów w latach 80 –tych dokonywali pracownicy "geodezji" w obecności jej ojca i M. G. , którzy ówcześnie byli ich właścicielami. Granicę stanowiła miedza, która przebiegała tak, jak na przedłożonej przy wniosku mapie stanowiącej własność jej dziadka J. N. Mapę tę dopiero obecnie odnalazła. Po śmierci ojca , tj. po roku 1980 zaczęto zacierać przebieg tej granicy poprzez skopanie jej odcinka od strumyka a od drogi głównej zajeżdżenie kołami samochodowymi. Czynił to wnuk M. G.- J.Sz. , obecny właściciel działki nr 179. Po roku 1980 jej matka M. B. została wezwana do podpisania stanu posiadania a ponieważ była chora zgłosiła się ona. Gdy okazało się , że połączone zostały dwie drogi wzdłuż działki 150 i 172 geodeta "rozmierzyła" je. Były one rozdzielone miedzą i nikt tego nie kwestionował. Dopiero później M. G. odmówiła podpisu na okazaniu stanu posiadania, ponieważ geodeta odmówiła pomiaru jej innej działki. Podpisując okazany jej protokół stanu posiadania potwierdziła swym podpisem powierzchnię działki a nie jej przebieg na mapie . Nie przypomina sobie , by ktoś jej mapę okazywał. Dopiero konflikt z Sz. w czasie budowy przezeń ogrodzenia działki uzmysłowił jej , że granica na mapie została wrysowana inaczej , niż przebiegała na gruncie. Gdyby przyjąć ewidencyjny przebieg drogi, to droga wzdłuż działki Nr 150 za drogą o nr 172/2 musiałaby biec przez rów i bagnistą łąkę. Czyniłoby to ją nieprzejezdną. Zaznaczyła , że była gotowa na poniesienia polowy kosztów ewentualnego rozgraniczenia, na co nie wyraził zgody Sz., który ogrodził się i przesunął część służebnej drogi na jej działkę. Ponieważ granica pomiędzy działkami została naniesiona nieprawidłowo, sprostowania winna dokonać ta instytucja, która za to ponosi odpowiedzialność. Jej nie stać na ponoszenie kosztów sądowych. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nią decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, że roszczenia odwołującej wskazują, iż domaga się ona od organu prowadzącego ewidencję gruntów wsi B. wprowadzenia zmian na mapie ewidencyjnej w zakresie przebiegu granicy działki nr 178 z działką nr 179. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez ten organ a szczególności z archiwalnych dokumentów geodezyjnych wynika, że w rejestrze gruntów założonym w 1969 r. dla wsi N. B. , gm. B. właścicielami m.in. pgr 31 o pow. 28 arów byli J.B. i M. B., natomiast pgr nr 26 o pow. 29 arów była wykazana na rzecz M. G. W latach 1981-86 dla wsi B. dokonano odnowienia operatu ewidencyjnego i wówczas parcele gruntowe zmieniły oznaczenie na działki ewidencyjne. Według załączonego operatu pomiarowego z ustalenia stanu władania w dniu 24.03.1981r. w obecności osoby akceptującej i obliczenia powierzchni poszczególnych działek, pgr 31 o pow. 0,28 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr 178 o pow. 0,37 ha. W rejestrze gruntowym założonym w 1986r. działka nr 178 o pow. 0,37 ha została wykazana na rzecz W. B. Natomiast według stanu władania pgr 26 o pow. 0,29 ha wykazana na rzecz M.G. zmieniła oznaczenie na działkę nr 179 o pow. 0,35 ha. Z notatki sporządzonej w dniu 24.03.1981r.wynika, że przebieg granicy działki nr 26 (179) z działką stanowiącą własność J. i M. B. jest sporny i pomimo pomiaru na gruncie zgodnie ze wskazaniem obydwu stron , M. G. odmówiła złożenia podpisu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W rejestrze gruntowym założonym w 1986r. działka nr 179 o pow. 0,35 ha została wykazana we władaniu M. G. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające na gruncie w dniu 14.09.2005r. wykazało istnienie sporu właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, którzy nie potrafią wskazać jednoznacznego przebiegu linii granicznej między działką nr 178 a działką nr 179. Odwołująca twierdzi, że granica jej działki biegnie w odległości 2 m od rozebranej stodoły, gdyż był tam przejazd . Dalsza część granicy przebiegała w kształcie łuku w stronę rzeki. Dodaje, że między tymi działkami nigdy nie było znaków granicznych. J. Sz. twierdzi, że granica biegnie po ścianie rozebranej stodoły do słupka znajdującego się w jego działce i dalej prosto do rzeki. Odwołująca kwestionuje przebieg linii granicznej na gruncie działki nr 178 z działką nr 179, co związane jest z potrzebą określenia zasięgu własności na gruncie. Rozstrzygnięcie sporu w tej kwestii powinno nastąpić w toku innego postępowania, a mianowicie o rozgraniczenie nieruchomości z wniosku zainteresowanej strony ( art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ). Podstawę do zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy będzie stanowiła dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Żądanie W. B., aby organ administracji właściwy w sprawach ewidencji gruntów rozstrzygnął o zmianie przebiegu granicy bez właściwego dokumentu potwierdzającego dokonanie żądanych zmian nie znajduje prawnego uzasadnienia. Natomiast przedstawione w odwołaniu żądania odnośnie działek nr 148, 149 i 150 nie były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W. B. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniosła, że nie żądała , jak ujęto to w sentencji decyzji organu I instancji dostosowania przebiegu granicy do stanu faktycznego użytkowania a jej korekty, bowiem przebiega ona po łuku w terenie a okoliczność ta znajduje potwierdzenie w mapie jej dziadka J. N. Przebieg granicy zmieniono w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów a spór o własność jest konsekwencją tej zmiany, Podpisała w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów za matkę oświadczenie o zgodności ze stanem posiadania odnowionych działek ale tylko co do ich areału a nie co do przebiegu granicy. Granice nie zostały jej okazane na mapie ewidencyjnej. Obecny przebieg granicy na mapie różni się prostym przebiegiem niedzy działkami 178 i 179, co na gruncie przekłada się "od około 2m przy drodze 172/2 i 1,20 m na długości około 60m od tej drogi w kierunku południowym". Stan ten zaistniał na skutek samowolnej zmiany przebiegu granicy miedzy działkami przez właścicieli działki 179 od lat 80-tych do dzisiaj. Nie jest prawdą, by przebieg ów był sporny już w roku 1981. Właścicielka działki 179 (pgr 26) i działki 148 M. G. zażądała w czasie odnowienia ewidencji pomiaru obu swych działek i wobec nie dokonania tej czynnnosci przez geodetę odmówiła podpisu w protokole okazania odnowienia ewidencji. Odmowa ta nie dotyczyła działek 179 i 178, bowiem przebieg granicy między nim i jej kształt nie były kwestionowane. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany wyżej. Skarżąca kwestionuje przebieg granicy działki stanowiącej jej własność , oznaczonej w ewidencji gruntów nr 178 z działką nr 179 stanowiącą współwłasność B. i J. Sz. Twierdzi ona, że granica ta nie odpowiada rzeczywistemu zasięgowi jej własności, bowiem winna ona przebiegać po łuku a nie w linii prostej. W związku z powyższym domaga się korekty tej granicy na mapie ewidencyjnej, przedkładając na dowód prawdziwości swych twierdzeń kopię mapy opatrzonej datą 15 stycznia 1910r. stanowiącą własność jej dziadka a odnalezioną obecnie. Skarżąca zarzuca przy tym , że zmiany przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej dokonano w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku w toku odnowienia ewidencji gruntów. W trakcie tego zabiegu przebieg granicy ustalano w oparciu o "pomiary lotnicze" prowadzone w obecności ówczesnych właścicieli działek, tj. jej ojca J. B. i M. G. Według jej twierdzeń granica w terenie była podówczas między nimi niesporna. Z archiwalnych dokumentów geodezyjnych , których kserokopie włączono do akt sprawy administracyjnej wynika, że w rejestrze gruntów założonym w 1969 r. dla wsi N. B. , gm. B. jako właściciele pgr 31 o pow. 28 arów wykazani byli J. B. i M. B., natomiast pgr nr 26 o pow. 29 arów była wykazana na rzecz M. G. W latach 1981-86 dla wsi B. dokonano odnowienia operatu ewidencyjnego i wówczas parcele gruntowe zmieniły oznaczenie na działki ewidencyjne : pgr 31stała się działką nr 178, zaś pgr 26 działką nr 179. Z operatu pomiarowego ustalenia stanu władania i obliczenia powierzchni działek stanowiącego część archiwalnego zasobu geodezyjnego wynika, że roboty w nim wykazane rozpoczęto 15 listopada 1980 i zakończono 15 lipca 1981r. W operacie tym w rubryce "Data dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków" widnieje - w odniesieniu między innymi do działki 179 - podpis skarżącej opatrzony datą 24 marca 1981r. Podług organu oznacza to , że skarżąca w imieniu właścicieli działek bez uwag przyjęła ustalony stan władania . Stanowisko to znajduje uzasadnienie w przepisach §35 -39 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz.98, ze zm.), które przewidywały aktualizację map dla celów założenia ewidencji gruntów między innymi w oparciu o ustalenie granic działek na podstawie stanu faktycznego władania oraz określały procedurę aktualizacyjną obejmującą między innymi ogłoszenie stanu władania i zebranie oświadczeń zainteresowanych w tym przedmiocie osób. Skarżąca nie kwestionuje zresztą podpisu we wspomnianym operacie twierdzi jednak , że przyjęła bez uwag powierzchnię działki a nie jej granice, bowiem nie przypomina sobie , by w trakcie tej czynności okazywano jej granice działki na mapie (odwołanie). W skardze natomiast twierdzi stanowczo , iż nie okazywano jej mapy. Przeprowadzone w toku postępowania związanego z wnioskiem skarżącej oględziny w terenie połączone ze wskazaniem granicy przez skarżącą i J. Sz. nie doprowadziły do jej zgodnego wskazania , przeciwnie wykazały różnicę w jej przebiegu sięgającą od 1,2 m do 2 m. W takim stanie faktycznym organ odmówił dokonania zmiany odnośnie przebiegu spornej granicy na aktualnej mapie ewidencji gruntów, wskazując na istniejący spór graniczny i sposób jego rozwiązania. Decyzja ta i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji stała się przedmiotem zaskarżenia do sądu a co za tym idzie, przedmiotem jego kontroli , w której efekcie doszedł on wniosku , iż decyzja prawa nie narusza. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm. ), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami. Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów posiada tylko funkcje informacyjno –techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter, ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga w szczególności sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Ze względu na rolę ewidencji, która służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych winna być ona utrzymywana w stanie aktualności (art. 22 w zw. z § 44 pkt. 2 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38 poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Zadanie to należy do starosty, który winien zmian zapewniających jej aktualność dokonywać. Zmian w danych ewidencją objętych dokonuje się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych podmiotów na podstawie prawomocnych orzeczeń, decyzji , aktów notarialnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i innych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów ( art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 45 i 46 rozporządzenia ). Oznacza to , że w toku postępowania aktualizacyjnego organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie rozstrzygać sporów w przedmiocie danych podlegających ewidencji ( patrz; wyrok NSA II SA 862/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego Lex Nr 53361, II SA 566/99, Lex 46217, II SA 914/98, Lex 41816, II SA 1094/98, Lex 41305 ), bowiem przepisy ustawy nie stwarzają prawnych podstaw do kształtowania w tym trybie stosunków własnościowych i związanych z nimi uprawnień i obowiązków. Akty pochodzące od innych organów, na podstawie których dokonywane są zmiany w ewidencji winny mieć natomiast walor aktualności. Oznacza to, że nie jest możliwe dokonywanie takich zmian na podstawie aktów pochodzących z odległej przeszłości, wobec których brak pewności, że w okresie po ich wydaniu nie zaszły zmiany w stanie prawnym nieruchomości, w szczególności mające wpływ na kwestie własnościowe. ( patrz; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r. II SA 1155/92, ONSA 1994 r. Nr 2, poz. 61). Skoro skarżąca domaga się wprowadzenia zmian co do ujawnionego w ewidencji gruntów przebiegu granicy , przy czym granica ta - co wynika z przeprowadzonych przez organ oględzin i złożonych w ich trakcie wyjaśnień właścicieli sąsiadujących działek - jest sporna, to żądanie to nie mogło być zrealizowane w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji), zmierza ono bowiem do udowodnienia praw właścicielskich do spornej między stronami części gruntu. Zmiana przebiegu granicy i jej wpisanie do operatu ewidencji gruntów, byłaby natomiast możliwe po uprzednim przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, z pozytywnym dla skarżącej wynikiem. Sprawy o rozgraniczenie gruntów są sprawami cywilnymi, które z woli ustawodawcy uregulowane jest w ten sposób, że pierwsze obligatoryjne jego stadium toczy się przed organem administracji, drugim zaś jego etapem jest postępowanie przesądem powszechnym. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza na wniosek strony lub z urzędu ( z urzędu tylko w przypadku scalenia gruntów lub gdy uzasadniają to potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny) wójt ( burmistrz , prezydent miasta) a więc organ inny , niż prowadzący ewidencję gruntów ( rozdział 6 ustawy - "Rozgraniczanie nieruchomości"). Nie jest natomiast możliwe wprowadzenie żądanych przez skarżąca zmian w przebiegu granicy działki w oparciu o pomiar kontrolny i pochodzącą z 1910 roku mapę. Instytucja pomiaru kontrolnego nie została określona normatywnie, choć rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków taki sposób ustalenia przebiegu granicy przewiduje przy zakładaniu ewidencji ( §37 i 38) . Istota tego zabiegu geodezyjnego sprowadza się między innymi do wskazania przebiegu granicy dzielącej nieruchomości gruntowe w oparciu o istniejącą i aktualną dokumentację geodezyjną. Może on skutkować wprowadzeniem zmian w operacie ewidencji gruntów, o ile jego wyniki zostaną w pełni zaakceptowane przez obecne przy jego wykonaniu strony. Ich oświadczenia woli w tym zakresie są aktem uznania istniejącego stanu rzeczy. Brak zgody między stronami na przebieg granicy stanowi o istnieniu między nimi sporu, do rozstrzygnięcia, którego nie są powołane organy prowadzące ewidencję gruntów. Z istoty bowiem swojej spór o przebieg granicy jest sporem o zasięg własności , do którego rozstrzygnięcia organ ewidencyjny nie jest władny. Także unormowane art. 39 ust. 1 ustawy wznowienie znaków granicznych wymaga zgody stron, co do ich położenia. Brak takiej zgody wyklucza dokonanie wznowienia w tym trybie, strony natomiast mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wyniki postępowania sądowego stanowić mogą podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Skoro - co podniesiono wyżej - dane odnośnie przebiegu granicy nie zakwestionowane podczas okazania operatu ustalenia stanu władania i obliczenia powierzchni działek wprowadzono do ewidencji przed 25 laty, za prawidłowy uznać należy pogląd zaskarżonej decyzji, że ich zmiana w drodze postępowania aktualizacyjnego, przy istniejącym sporze granicznym, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.