II SA/Rz 700/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi L.E. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zameldowaniu na pobyt czasowy od 1.08.2007 r. do 31.12.2009 r. R. C., B. B. i małoletniej J. R. przy ul. S. [...] w K. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 47 ust. 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że do Prezydenta wpłynęły zgłoszenia pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące R. C. i B. B. wraz z małoletnią córką J. R. w lokalu przy ul. S. [...] w K., potwierdzone przez B. C., współwłaściciela nieruchomości. Wobec zgłaszanych przez L. E., współwłaścicielkę budynku przy ul. S. [...], zastrzeżeń co do zameldowania osób trzecich organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, że R. C. wraz z B. B. i jej córką mieszkają w budynku przy ul. S. [...] od sierpnia 2007 r. na podstawie umowy najmu zawartej z B. C. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił zameldowania R. C., B. B. i małoletniej J. R. na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące, wskazując, że zameldowanie musi szanować porządek prawny, a w tym prawo własności. Skoro budynek przy ul. S. [...] w K. stanowi współwłasność, zameldowanie kogokolwiek w nim wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Z decyzją tą nie zgodzili się B. B., R. C. i B. C., składając odwołanie, które zostało uwzględnione przez Wojewodę. Organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za wadliwe uznał niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz brak wskazania w decyzji okresu na jaki ma nastąpić zameldowanie na pobyt czasowy. Organ odwoławczy wyraził także pogląd, że brak zgody jednego ze współwłaścicieli lokalu nie jest przesłanką konieczną do zameldowania na pobyt czasowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta orzekł o zameldowaniu R. C., B. B. i małoletniej J. R. na pobyt czasowy od 1 sierpnia 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu powołał się na oględziny budynku przy ul. S. [...] w K., w toku których ustalił, że budynek podzielony jest na 2 lokale mieszkalne. W jednym z nich mieszkają M. i M. S., będący również współwłaścicielami nieruchomości od 2005 r. Drugi lokal zajmują R. C. i B. B. z dzieckiem, którzy wynajmują go od B. C. Fakt przebywania w lokalu ostatnio wymienionych osób jest bezsporny, został bowiem potwierdzony zeznaniami świadków złożonymi na rozprawie administracyjnej. W związku z tym organ przyjął, że osoby te spełniają przesłanki określone w art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 2 a i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące. Zgoda wszystkich współwłaścicieli, w tym L. E., nie jest natomiast niezbędną przesłanką zameldowania na pobyt czasowy. Od decyzji tej odwołała się L. E., sprzeciwiając się nierównemu traktowaniu wszystkich współwłaścicieli. Zakwestionowała też uprawnienia B. C. do dysponowania lokalem, podtrzymując swoje stanowisko co do konieczności potwierdzenia druku meldunkowego przez wszystkich współwłaścicieli. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W jej motywach powołał się na przesłanki zameldowania, wynikające z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdził, że potwierdzenie pobytu osoby ma charakter dowodowy i jest potwierdzeniem faktu, a nie prawa do przebywania w lokalu i nie należy go utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie w lokalu innych osób. W przypadku braku takiego potwierdzenia albo gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości, organ ma obowiązek zbadania przesłanek materialnoprawnych zameldowania określonych w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, tj. czy osoba przebywa pod oznaczonym adresem bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego. W orzecznictwie wskazano też na konieczność zbadania charakteru pobytu w danym lokalu - czy zamieszkanie nastąpiło za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania nim. Zameldowanie nie będzie mogło nastąpić w sytuacji, gdy zamieszkanie było następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego. Chodzi przy tym jednak o ustalenie staniu ewentualnego bezprawnego działania z chwili wejścia osoby w posiadanie, a nie późniejsza utratę zgody właściciela na dalsze zamieszkiwanie. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jest prawidłowe, zapewniono w nim udział wszystkich stron i ustalono bezspornie, że R. C., B. B. i małoletnia J. R. weszli w posiadanie lokalu przy ul. S. [...] legalnie i zamieszkali w nim 1.08.2007 r. za zezwoleniem jednego ze współwłaścicieli – B. C. i zamieszkują z zamiarem czasowego pobytu. Wojewoda podkreślił też, że zameldowanie nie jest uzależnione od uregulowania spraw rodzinnych czy majątkowych, a w razie sporu co do wykonywania prawa własności strony powinny zwrócić się o rozstrzygnięcie do sądu powszechnego. Ustawa nie uzależnia też dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do danego lokalu. Nawiązując do argumentacji odwołania Wojewoda ponownie wskazał, że potwierdzenie pobytu w lokalu dokonywane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest potwierdzeniem faktu i ma charakter oświadczenia wiedzy, nie jest zaś potwierdzeniem uprawnień czyli oświadczeniem woli (taki charakter miało do 19.06.2002 r., kiedy uchylony został art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Gdyby miało charakter oświadczenia woli, wówczas istotnie musiałoby być dokonane przez wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku porozumienia miedzy nimi spór powinien by rozstrzygnąć sąd powszechny. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. E., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa własności chronionego Konstytucją. Wskazała na celowe działania B. C. i osób dążących do zameldowania, takie jak przechodzenie przez jej nieruchomość, niszczenie ogrodu, dokuczanie. Organom meldunkowym skarżąca zarzuciła rozstrzygnięcie przez nich wątpliwości z zakresu prawa cywilnego, do których oceny powołane są sądy powszechne, w postępowaniu meldunkowym. W ocenie skarżącej uprawnienie do przebywania w lokalu ma charakter materialny, a zameldowanie pomimo porządkowego charakteru musi szanować porządek prawny, który jednoznacznie stanowi, że nie można podejmować działań przeciw woli właściciela, gdyż byłoby to działanie naruszające prawo własności. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 skarżąca wykazuje, że potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, a więc wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie dokonano fizycznego podziału budynku przy ul. S. [...], nie zniesiono też współwłasności, nie ma również żadnej umowy cywilnoprawnej, na podstawie której B. C. mógłby zostać nazywany "dysponentem" lokalu. Z tego powodu w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja daje specjalne uprawnienia tylko jednemu współwłaścicielowi - B. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm.), która stanowi materiał normatywny do rozważań Sądu w niniejszej sprawie, wprowadza w art. 2 obowiązek meldunkowy osób przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jego zakres obejmuje między innymi zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego (art. 4 pkt 1) i wymeldowanie z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 4 pkt 2). Zgodnie z art. 9 ust. 2 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie pobytu w tym lokalu. Obowiązek meldunkowy ma zatem charakter czysto rejestracyjny i wynika wprost z przepisów ustawy, co do zasady nie wymagając konkretyzacji w drodze decyzji. Jego wykonanie polega na zgłoszeniu wymaganych danych właściwemu organowi, który dokonuje rejestracji będącej czynnością materialno-techniczną, rodzącą skutki prawne. Wydanie decyzji zastrzeżone jest dla tych sytuacji, kiedy dane zgłoszone przez osobę wykonującą obowiązek meldunkowy budzą wątpliwości. Wówczas to, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, właściwy organ gminy rozstrzyga o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania. W rozpatrywanej sprawie najistotniejszym, a zarazem bezspornym jest fakt, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zgłaszający pobyt czasowy w lokalu przy ul. S. [...] w K. R. C. i B. B. z córką J., faktycznie w tym lokalu zamieszkiwali. Jednocześnie osoby te były zameldowane na pobyt stały pod innymi adresami i nie zgłaszały zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, spełniały zatem ustawowe przesłanki zameldowania na pobyt czasowy, wynikające z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Prawidłowo zatem organy orzekły o ich zameldowaniu na pobyt czasowy. Słuszne jest też stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do charakteru i skutków prawnych "potwierdzenia pobytu w lokalu", o którym mowa w art. 9 ust. 2 a cyt. ustawy. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu, a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. II OSK 1802/07, nie publ. Z tego też powodu nie ma konieczności potwierdzania tej okoliczności przez wszystkich współwłaścicieli, jeśli tak jak w rozpatrywanej sprawie, została ona potwierdzona innymi dowodami i jest bezsporna. Fakt zamieszkiwania R. C. i B. B. z dzieckiem w lokalu przy ul. S. [...] w K. przyznaje zresztą sama skarżąca. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela też pogląd wyrażony przez NSA w cyt. uprzednio wyroku, dotyczący zgody współwłaściciela na zameldowanie. Wyrok ten został nota bene wydany w niemal identycznym jak w rozpatrywanej sprawie stanie faktycznym, gdzie pomimo sprzeciwu L. E. zameldowano na pobyt czasowy w lokalu przy ul. S. [...] w K. inne osoby. NSA wskazał, że w postępowaniu o zameldowanie badaniu podlegają wyłącznie zdarzenia ze sfery faktów, natomiast kwestia wyrażenia zgody na zamieszkiwanie czyli de facto uprawnień do zajmowania lokalu pozostaje poza granicami sprawy administracyjnej, jaką jest postępowanie w zakresie ewidencji ludności. Ewidencja ta służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu, co wyraźnie podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002/3/34, cytowanego w skardze. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy wyraźnie oddzielić kwestię zameldowania na pobyt czasowy od ewentualnych naruszeń przynależnego skarżącej prawa własności. R. C. i B. B. z dzieckiem zamieszkali faktycznie w lokalu przy ul. S. [...] na podstawie umowy najmu zawartej z B. C. i te okoliczności obligowały ich do dokonania administracyjnej czynności zameldowania na pobyt czasowy. Nie mają natomiast znaczenia dla tego postępowania administracyjnego kwestie dotyczące uprawnień do zawarcia umowy najmu przez B. C. czy inne także związane z korzystaniem z przynależnej mu części prawa własności. Są to kwestie o charakterze cywilnoprawnym i w razie sporów mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym. Nie są tym samym zasadne zarzuty skarżącej wskazujące na rozstrzygnięcie przez organy meldunkowe budzących wątpliwości kwestii z zakresu prawa cywilnego, jako że w prowadzonym postępowaniu organy takich kwestii właśnie nie rozstrzygały. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy meldunkowe nie naruszyły też przepisów Konstytucji RP chroniących prawo własności. Nie można oczywiście wykluczyć że w przypadku skarżącej do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności doszło, ale nie w postępowaniu o zameldowanie na pobyt czasowy i nie przez organy to postępowanie prowadzące, a Sąd uprawniony jest jedynie do kontroli tego właśnie postępowania. Nie stwierdziwszy zatem w rozpatrywanej sprawie naruszeń prawa, w tym przepisów postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 P.p.s.a., Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.