II SA/Rz 700/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] przyznał PK (dalej: "skarżącemu") prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby od dnia 28 sierpnia 2009 r. w wysokości 11,10 zł dziennie. Jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji zobowiązano skarżącego do poinformowania organu I instancji, pod rygorem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do równoważnika pieniężnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 20 437,80 zł za okres od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2020 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p." oraz § 4, § 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 946) – dalej: "rozporządzenie". Organ I instancji podał, że w 2018 r. przeprowadzono aktualizację oświadczeń mieszkaniowych funkcjonariuszy uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego. W oświadczeniu z dnia 26 lutego 2018 r. skarżący poinformował organ, że wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu własnościowym brata, położonym w [...]. Jednocześnie oświadczył, że nikt z członków rodziny nie pobierał świadczeń za remont lokalu mieszkalnego, emerytury oraz równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 10 marca 2020 r. skarżący złożył w organie wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w którym wskazał, że jego małżonka – AK złożyła wniosek o dofinansowanie w Zakładzie Karnym w [...]. KMP podał, że z chwilą złożenia ww. wniosku organ powziął wiedzę, ze żona skarżącego jest funkcjonariuszem publicznym i skoro wnioskowała o dofinansowanie do uzyskania lokalu mieszkalnego, to pobierała równoważnik pieniężny za brak mieszkania. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego. Na podstawie informacji uzyskanych od skarżącego oraz Dyrektora Zakładu Karnego w [...] ustalono, że AK pobierała w Zakładzie Karnym w [...] równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od 1 marca 2016 r. do 10 maja 2020 r. Powyższe oznacza, że małżonkowie będący funkcjonariuszami pełniącymi służbę w dwóch odrębnych formacjach mundurowych jednocześnie pobierali świadczenie pieniężne w postaci równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Świadczenie pieniężne w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pochodzi ze środków publicznych i uwzględnia nie tylko samego funkcjonariusza, ale również jego małżonka. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ulega zatem skonsumowaniu jeżeli korzystanie z niego jeden z małżonków będących funkcjonariuszami. W realiach opisywanej sprawie skarżący nie poinformował organu o pobieraniu równoważnika pieniężnego przez jego małżonkę co oznacza, że świadczenie pobrane przez niego w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2020 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym obowiązkowi zwrotu. Skarżący wniósł odwołanie do tej decyzji zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkując błędnym uznaniem, że równoważnik pieniężny pobrany przez skarżącego jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem odwołującego, skoro jego małżonka nie jest funkcjonariuszem policji, to nie wiążą jej uregulowania dotyczące funkcjonariuszy policji. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że pobieranie równoważnika pieniężnego przez małżonka będącego funkcjonariuszem służby więziennej stanowi przeszkodę do jednoczesnego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez drugiego z małżonków, będącego funkcjonariuszem policji. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję KMP z dnia [...] listopada 2020 r. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji KWP podał, że w realiach opisywanej sprawy należało ograniczyć się do ustalenia, czy zaszły przesłanki wskazanie w § 7 ust. 2 rozporządzenia, tj. czy skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i czy niepowiadomienie organu o okoliczności, która spowodowała, uznaną w przepisanym trybie, przeszkodę do jego pobierania. W opisywanej sprawie, skarżący pomimo prawidłowego pouczenia w decyzji z dnia 14 września 2009 r. nie powiadomił organu o nabyciu przez jego żonę świadczenia mieszkaniowego w Służbie Więziennej od marca 2016 r. Zobowiązanie skarżącego do zwrotu nieleżenie pobranego równoważnika pieniężnego było zatem w pełni zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 u.o.p., § 3, § 4, § 5, § 6 pkt. 2, § 7 pkt. 1, § 9 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organy, że w stosunku do skarżącego zostały spełnione przesłanki do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pomimo, że żona skarżącego nigdy nie była i nie jest funkcjonariuszem Policji, tym samym nigdy nie dotyczyły i nie wiążą jej przepisy dotyczące funkcjonariuszy Policji, gdyż będąc pracownikiem służby więziennej obowiązują ją uregulowania oraz przepisy dotyczące pracowników Służby Więziennej. Co więcej w przepisach o służbie więziennej brak jest przepisu, że w razie zbiegu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. 2. art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ nakazu stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania, co w konsekwencji naruszyło jedną z naczelnych zasad jakim jest legalność prowadzonego postępowania. Organ I instancji prowadząc postępowanie stosował przepisy już nieobowiązujące – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, który to przepis już od 2017 r. został uchylony, a co organ odwoławczy zupełnie pominął. 3. art. 10 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu przy braku zapewniania odniesienia się do wszystkich zebranych dowodów po dokonanych czynnościach. 4. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niedokonanie ustaleń w przedmiocie które ze świadczeń było korzystniejsze, a co dla przepisów dla funkcjonariuszy Policji ma kluczowe znaczenie, a także pominięcie okresu, w którym żona skarżącego została zatrudniona oraz kiedy został przyznany skarżącemu równoważnik. 5. art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy prowadzące postępowanie, pomimo, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest fakt, iż przedmiotem postępowania jest odebranie skarżącemu uprawnienia, jak i nałożenie na niego obowiązku. 6. art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków w postaci chociażby żony skarżącego, która byłaby w stanie dokładnie wskazać podstawy obowiązujących ją przepisów, wysokość pobieranego przez nią świadczenia, na jaką rzecz, a także z jakiego tytułu, okresu oraz w jakiej wysokości. 7. art. 86 K.p.a. - poprzez nieprzesłuchanie strony, pomimo, że w toku prowadzonego postępowania pojawiły się niewyjaśnione okoliczności, które mają istotne znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia w ogóle możliwości przyjęcia takiego stanowiska przez organ, uzasadniającego decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez skarżącego. 8. art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wybiórcze odniesienie przez organ odwoławczy do zarzutów wskazanych w treści odwołania i pominięcie ich istotnej części w uzasadnieniu decyzji. 9. art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz.EU.L Nr 119, str. 1) poprzez kilkukrotną próbę uzyskania informacji przez organ o żonie skarżącego z Zakładu Karnego w [...], pomimo braku wskazania podstawy prawnej, czy też zgody od osoby, której dane miały być przetwarzane. W odpowiedzi na skargę KWP w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zss⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu, nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres i tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że PK od września 2009 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, jak również to, że żona skarżącego – AK, będąca funkcjonariuszem służby więziennej pobierała w okresie od 1 marca 2016 r. do 10 maja 2020 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Sąd za prawidłowe uznaje również ustalenie kwoty ww. świadczenia (20 437,80 zł) pobranego przez skarżącego za okres od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2020 r. Spór w realiach opisywanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy małżonkowie będący funkcjonariuszami dwóch odrębnych służb mundurowych mogą jednocześnie pobierać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przy zamieszkiwaniu w jednym lokalu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.o.p., policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 u.o.p. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się natomiast policjantowi w służbie stałej, jeżeli: utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości, jego małżonek otrzymał stosowną pomoc, bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia (por. W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021, art. 92, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r. IV SA/Wr 81/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy zostało ustalone w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2020 r. skarżący oraz jego małżonka pobierali równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1064 z późn. zm.) – dalej: "u.s.w.", funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Wykładnia językowa wskazanego wyżej przepisu prowadzi do stwierdzenia, że jest to regulacja tożsama z przepisem art. 92 ust. 1 u.o.p., z zakresie ustawowego zagwarantowania funkcjonariuszom służb dostępu (bezpośredniego lub pośredniego) do lokalu mieszkalnego. W obydwu przypadkach – na gruncie u.o.p. oraz u.s.w. – zasadą jest w pierwszej kolejności zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 u.o.p. oraz 170 ust. 1 u.s.w.), a dopiero gdy nie jest to możliwe, funkcjonariusz może otrzymać równoważnik pienieni za brak lokalu mieszkalnego. Co istotne dla dalszych rozważań, otrzymanie równoważnika pieniężnego wymaga uprzedniego złożenia wniosku w tym przedmiocie przez funkcjonariusza. Nie jest możliwe przyznanie tego rodzaju wsparcia z urzędu. Z kolei wynik zastosowanej wykładni celowościowej jest zbieżny w wykładnią językową, z tym zastrzeżeniem, że pobranie przez jednego z małżonków będącego funkcjonariuszem służb mundurowych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyklucza możliwość przyznania lub pobierania analogicznego świadczenia drugiemu z małżonków będącego funkcjonariuszem policji. Na skutek przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego zostało bowiem zrealizowane uprawienie funkcjonariusza policji do lokalu mieszkalnego, obejmujące również członków zamieszkującej z nim najbliższej rodziny. Okoliczność tego rodzaju – w świetle wykładni funkcjonalnej przytoczonych regulacji – wyklucza możliwość przyznania lub pobierania równoważnika pieniężnego przez drugiego z małżonków. Potwierdzeniem powyższego jest § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Przepis art. 92 ust. 1 u.o.p. wprowadził generalną zasadę polegającą na tym, że omawiany równoważnik przysługuje policjantowi tylko w razie braku lokalu mieszkalnego, i to niezależnie od tego, czy lokalu takiego nie posiada sam policjant, czy też nie posiada go któryś z członków jego rodziny. Skoro więc rozporządzenie, zostało wydane w oparciu o odesłanie zawarte w art. 92 ust. 2 u.o.p., to powyższą generalną zasadę wyrażoną w art. 92 ust. 1 u.o.p., należy również odnosić wprost do sytuacji opisanej w § 4 ww. rozporządzenia, a wiec do materii substytutu lokalu mieszkalnego jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Tak więc treść § 4 omawianego rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, iż jeżeli małżonek policjanta, będący lub nie będący policjantem, pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, to policjant inicjujący niniejsze postępowanie nie może uzyskać równolegle uprawnienia do otrzymywania drugiego w rodzinie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. II SA/Wa 1810/16; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ I instancji prawidłowo zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 20 437,80 zł za okres od 1 marca 2016 r. do 31 maja 2020 r., a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji odpowiadają przepisom prawa i wydano je w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy. Skład orzekający za niezassane uznaje wszystkie zarzuty skargi, w pełni aprobując stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że skarżący jest funkcjonariuszem Policji, a zatem przed podjęciem służby złożył ślubowanie, w którym zobowiązał się m.in. "pilnie przestrzegać prawa" (art. 27 ust. 1 u.o.p.). Winien zatem znać obowiązujące regulacje, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści obowiązujących norm prawnych mających potencjalnie wpływ na uprawnienie do równoważnika pienionego za brak lokalu mieszkalnego, mógł zwrócić się do organu o wskazania lub wyjaśnienie sprawy. Tymczasem lektura nadesłanych akt prowadzi do konkluzji, że skarżącemu nie zależało na wyjaśnieniu sprawy. W oświadczeniu z dnia 26 lutego 2018 r. nie poinformował organu przyznającego świadczenie o miejscu zatrudnienia jego żony, jak i pobieraniu przez nią analogicznego równoważnika pieniężnego. Brak jest w tym kontekście podstaw do rozważania w ogóle, czy skarżący – od którego należy oczekiwać najwyższej staranności w przestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa – został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach lub obowiązkach. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.