II SA/Rz 702/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 702/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. L. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmawiającą J. L. zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. gr. 124 położonej w N. gm. [...], celem wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu prac remontowo – zabezpieczających budynku mieszkalno – gospodarczego usytuowanego na działce nr 126 w miejscowości N. gm. [...]. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., określanej dalej jako p.b.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że J. L. zwrócił się do Starosty [...] o zezwolenie "na wejście w teren graniczny w pasie szerokości 1m od obrysu domu i długości 30 m w czasie od 1 maja 2011 r. do 30 lipca 2011 r.", w celu wykonania prac budowlanych. Podniósł, że zamierza wykonać roboty remontowe budynku zlokalizowanego na działce nr 126 w N., do wykonania których niezbędne jest czasowe zajęcie terenu przyległego do zachodniej ściany obiektu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Starosta [...] odmówił J. L. zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. gr. 124 położonej w N. gm. [...], celem wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu prac remontowo – zabezpieczających budynku mieszkalno – gospodarczego usytuowanego na działce nr 126 w miejscowości N. gm. [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 26 lipca 2010 r. roboty budowlane polegać mają na zabezpieczeniu pokrycia dachu z dachówki poprzez wymianę zużytych dachówek, ich uszczelnieniu oraz uzupełnieniu obróbek blacharskich, konserwacji ścian drewnianych poprzez odczyszczenie drewna, uszczelnienie połączeń ścian oraz impregnację elementów drewnianych. Organ podał, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że odległość remontowanego budynku wynosi 2,00 m od granicy działki nr 124, zaś sprawa rozgraniczenia działki nie mieści się w uwarunkowaniach art. 47 p.b. i nie może być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie organu wykonanie robót remontowo-zabezpieczających, o których mowa w przedmiotowym zgłoszeniu robót budowlanych możliwe jest do zrealizowania w pasie 2,00 m, którym dysponuje inwestor. W odwołaniu od tej decyzji J. L. podobnie jak we wniosku wniósł o zezwolenie na wejście na grunt między działkami 126 i 124 przy zachodniej stronie jego domu w pasie o szerokości 1 m i długości 20 m, przy ścianie domu w okresie od 30 maja 2001 r. do 30 sierpnia 2011 r. Odwołujący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę jego interesów i obowiązków oraz istniejącego konfliktu sąsiedzkiego, uniemożliwiającego wykonanie zgłoszonych uprzednio robót budowlanych. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił, że w niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko Starosty, że remont i zabezpieczenie budynku mieszkalno-gospodarczego jest możliwe bez wejścia na teren działki sąsiedniej nr 124, gdyż odległość budynku od sąsiedniej posesji wynosi 2m, a wykonanie robót według oświadczenia strony wymaga zajęcia pasa szerokości 1m. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność niezbędności wejścia na teren sąsiedni. Do wykonania planowanych robót jest potrzebny jednometrowy pas terenu, który stanowi jego własność, nie ma zatem potrzeby wprowadzenia ograniczeń dla działki sąsiedniej. Jednocześnie podkreślono, że przebieg granicy między działkami nr 126 i 124 jest sprawa sporną. Różne są bowiem wskazania co do jej przebiegu deklarowane przez właścicieli. W ocenie organu ewentualne wydanie zezwolenia w trybie art. 47 p.b., przy respektowaniu zasad zawartych w tym przepisie, wymaga uprzedniego, jednoznacznego ustalenia przebiegu granic między działkami nr 124 i 126, co jednak nie podlega załatwieniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewoda naprowadził, że na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów międzysąsiedzkich, które legły u podstaw i wymusiły na inwestorze wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem do organu. W skardze na tę decyzję J. L. wniósł o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji objętej skargą zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny rzutujący na wynik sprawy, w szczególności: art. 6, 7, 8, 9, 10, 75, 77, 80 k.p.a., polegające na: - błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie usytuowania budynku mieszkalno-gospodarczego skarżącego, stojącym w rażącej sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim z istniejącym stanem faktycznym, jak i też nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, - uznaniowe i dowolne rozstrzygnięcie nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa materialnego, a w szczególności przyjęcie, że wykonanie robót remontowo-zabezpieczających jest możliwie bez konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej, jak też nieusprawiedliwioną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędnym zastosowanie normy prawa materialnego, - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. 2) naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 47 ust. 2 p.b., przez jego nie zastosowanie przy niepełnym i ocenionym dowolnie materiale dowodowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie domagał się od organów rozstrzygnięcia sporu sąsiedzkiego, dotyczącego stanu faktycznego niezgodnego ze stanem prawnym nieruchomości. Podniósł, że u podstaw złożenia wniosku leży sporna sprawa granic (w wyniku której właściciel działki nr 124 bezprawnie zajął pas około 2m uniemożliwiając skarżącemu podjęcie prac remontowo-zabezpieczających), która wymagała szczególnej oceny i przeprowadzenia dowodów z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Z akt sprawy wynika, że stan faktyczny leżący u podstaw wniosku J. L. przedstawiał się następująco; Sporny jest przebieg granicy pomiędzy działkami nr 126 (należącej do skarżącego) i nr 124. Działki te sąsiadują ze sobą i nie ma jak twierdzi J. L. – "gruntu znajdującego się pomiędzy nimi". W związku z zaistniałym sporem granicznym zostało wszczęte przed Wójtem Gminy [...] postępowanie rozgraniczeniowe, na potrzeby którego geodeta uprawniony A. D. sporządził m.in. szkic graniczny. Wedle twierdzeń właścicieli działki ewidencyjnej nr 126 zachodnia granica tej działki przebiega w odległości ok. 2 m od ściany znajdującego się na niej budynku mieszkalno-gospodarczego nr 78 w N. Według zaś kwestionowanych przez skarżącego wskazań właściciela działki ewid. nr 124 granica przebiega przy ścianie w/w budynku pod jego dachem. J. i Z. L. pismem z dnia 26 lipca 2010 r. zgłosili do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania prac remontowo-zabezpieczających w budynku mieszkalno-gospodarczym nr 78 w N., położonym na działce nr 126. Jak twierdzi skarżący wykonanie tych prac wymaga dostępu do budynku od strony zachodniej w pasie o szerokości 1 m na długości 20 m. Dostęp ten jest niemożliwy z uwagi na zachowanie właściciela działki sąsiedniej nr 124, który zajął sporną część nieruchomości znajdującą się pomiędzy granicami wskazanymi przez strony sporu granicznego. Jak wynika ponadto z treści wniosku z dnia 28 marca 2011 r. jest to już kolejny wniosek kierowany do Starosty przy czym poprzedni został załatwiony odmownie. Bezsporna pozostaje treść i podstawa decyzji wydanych w niniejszej sprawie a przedstawionych wyżej. Skarżący pismami z dnia 28 czerwca 2010 r. oraz dnia 28 sierpnia 2011 r. zwracał się do pełnomocnika właściciela działki 124 o udostępnienie wejścia na graniczący teren w pasie 1,5 m miedzy działkami 124 i 126 przy jego budynku nr 78 od strony zachodniej. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.): 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Jak wynika z powyższej normy prawnej przesłankami rozstrzygnięcia przez właściwy organ są: konieczność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z wykonaniem robót budowlanych przez inwestora i brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości lub nieuzgodnienie zakresu korzystania z obiektów i ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Na gruncie niniejszej sprawy organy nie ustaliły czy wykonanie robót remontowych zgłoszonych Staroście pismem z dnia 26 lipca 2010 r. wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr 124, odwołując się do okoliczności, że granica między działkami 126 i 124 położonymi w N. jest sporna, a organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające sprawę nie są właściwe i uprawnione do rozgraniczenia tych nieruchomości. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji wskazał wręcz, iż przepis art. 47 Prawa budowlanego (...) wymaga uprzedniego, jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami a "w istniejącym stanie formalno-prawnym brak jest możliwości rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (...)". Z powyższych stwierdzeń, których zasadność Sąd podziela wynika, iż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewid. nr 124 i 126 będzie miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku opartego na przepisie art. 47 ust. 2 p.b. Rozgraniczenie w/w działek pozwoli bowiem na właściwą ocenę wniosku skarżącego, a w szczególności czy w istocie do wykonania robót budowlanych, których zamiar zgłoszony został w lipcu 2010 r. niezbędne jest wejście na teren nieruchomości sąsiedniej tj. na teren działki 124, czy też należy odmówić zgody z tego powodu, że nie ma takiej potrzeby, bo położenie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr 126 względem jej zachodniej granicy umożliwia wykonanie robót remontowych bez konieczności wejścia na sąsiednią nieruchomość. Ponieważ z akt administracyjnych wynika, że przed Wójtem Gminy [...] toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, ale nie wiadomo czy zakończyło się ono na etapie administracyjnym, czy też toczy się bądź może zostało prawomocnie zakończone na etapie postępowania przed sądem powszechnym, dlatego niezbędne jest ustalenie czy istnieje ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie czy może to sąd powszechny rozgraniczył obydwie nieruchomości. Jeśli zaś postępowanie rozgraniczeniowe się nie zakończyło to postępowanie w niniejszej sprawie należy zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro jego wynik zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego lub sądowego. W powyższym aspekcie zasadny więc okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że skarżący popada w sprzeczność najpierw podając, że właściciel sąsiedniej nieruchomości bezzasadnie twierdzi, iż granica między działkami 124 i 126 przebiega przy ścianie budynku mieszkalno-gospodarczego (pod dachem), a następnie kwestionując takie ustalenia organu. Jeszcze raz podkreślić należy, że z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż działki 124 i 126 sąsiadują ze sobą i nie ma "gruntu pomiędzy nimi", bo sporna powierzchnia pomiędzy granicami wskazana przez skarżącego i granicą wskazywaną przez właściciela działki nr 124 należy albo do jednej, albo do drugiej nieruchomości, albo też po części do jednej lub drugiej. Kwestia ta wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia sprawie o rozgraniczenie w/w działek – a więc przez inny organ (Wójta Gminy) o ile zajdą podstawy do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną albo w razie braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej po umorzeniu postępowania administracyjnego – przez sąd powszechny. Bez uprzedniego wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwa ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – tj. art. 47 ust. 2 p.b. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "nieruchomość sąsiednia" pokrywa się bowiem z cywilistycznym pojęciem, co oznacza, że chodzi o nieruchomości (zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego – nieruchomość to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności) sąsiadujące ze sobą a więc mające wspólną przynajmniej część granic, których właścicielem nie jest ten sam podmiot. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia wniosku opartego na przepisie art. 47 ust. 2 p.b. Wobec powyższego przedwczesne byłoby także odnoszenie się przez Sąd do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów, skoro dopiero zebrany zgodnie z regułami określonymi w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. materiał dowodowy powinien być podstawą do ustalenia stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzoną ocenę dowodów. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z przepisem prawa materialnego, który miałby stanowić podstawę rozstrzygnięcia tj. art. 47 ust. 2 p.b. interes prawny legitymujący do udziału w tym postępowaniu stosownie do art. 28 k.p.a. ma także właściciel nieruchomości sąsiedniej, co umknęło organom. Świadczy to o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że jeśli zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 100 § 2 lub § 3 k.p.a. organ może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie, ale z uzasadnienia żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby przepisy te znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.