II SA/Rz 704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi F. M. na uchwałę Rady Gminy Czarna z dnia 8 marca 2019 r. nr VII/54/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarna "Borowa 1" -skargę oddala- II SA/Rz 704/19 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 8 marca 2019 r. nr VII/54/2019 Rada Gminy Czarna uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czarna "Borowa 1". Zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 uchwały, na obszarze objętym Planem wprowadzono zakaz lokalizowania budynków oraz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Stosownie do § 5 ust. 1, 2 i 3 uchwały, na terenie objętym planem wyznaczono tereny rolnicze, oznaczone symbolami R1 i R2, z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne, wprowadzając jednocześnie zakaz lokalizacji budynków na tych terenach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, FM wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 i 2, § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz załącznika nr 1 – rysunku planu, w zakresie działek nr [...] i [...] , a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem: 1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. l, art. 20 ust. 1 w zw. żart. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), poprzez: 1) sporządzenie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z rażącym naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Czarna, zatwierdzone uchwałą nr XL/290/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. ze zm., dla działek nr [...] polegającym na przeznaczeniu terenu na użytki rolne z ograniczeniem możliwości lokalizacji budynków na tym terenie, w sytuacji w której przeważająca część powierzchni działek w studium była określona jako tereny rolnicze bez zakazu zabudowy, w studium nie określono definicji terenów rolniczych, a zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 762), dział rolnictwo obejmuje sprawy m.in: produkcji zwierzęcej i hodowli zwierząt z tego względu realizacja inwestycji przez skarżącego polegająca na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 wraz z infrastrukturą techniczną, gdyby MPZP był zgodny ze studium, byłaby dopuszczalna, 2) uchwalenie sprzecznych ze studium, bardziej rygorystycznych rozwiązań planistycznych, polegających na zakazie lokalizacji budynków i przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 3) pominięcie faktu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami studium, a Rada Gminy Czarna uchwaliła MPZP pomimo okoliczności, iż narusza on ustalenia studium; 2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: 1) zastosowanie planistycznych rozwiązań w sposób nieproporcjonalny do wymagań określonych w art. 1 u.p.z.p. z naruszeniem prawa własności, interesu prywatnego i walorów ekonomicznych przestrzeni objętych planem. Procedura planistyczna przeprowadzona przez organ w zakresie analiz społecznych została naruszona, 2) ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania sprzecznego z celem koniecznym dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej i przeznaczenie obszaru objętego planem pod użytki rolne w sytuacji w której na terenach działek nr [...] znajdują się gleby klasy V tj. gleby orne słabe. Gleby te są mało żyzne, słabo urodzajne i zawodne. Takie przeznaczenie terenu należy uznać za niesprzyjające rozwojowi rolnictwa na obszarze objętym MPZP, 3) ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne i zakazanie jakiejkolwiek zabudowy służącej rozwojowi rolnictwa bez merytorycznego uzasadnienia, 4) nadużycie władztwa planistycznego gminy, mającego służyć ogółowi i uchwalenie ograniczającego zagospodarowania 32-hektarowej przestrzeni wyłącznie w celu zablokowania możliwości realizacji inwestycji przez jednostkę - skarżącego. 3. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez zamierzone i celowe ograniczenie skarżącemu realizacji inwestycji polegające na uchwaleniu zaskarżanej uchwały bez uwzględnienia treści studium i rzeczywistych predyspozycji i właściwości terenu, a tym samym naruszenie przez organ przysługującej skarżącemu wolności działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny bowiem na działkach nr [...] planował zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 sztuk, wraz z infrastrukturą techniczną. W tym celu podjął już szereg czynności administracyjnych zmierzających do uzyskania niezbędnych uzgodnień i opinii. Tym czasem objęcie wskazanych nieruchomości zaskarżoną uchwała wyklucza możliwość zagospodarowania ich zgodnie z przeznaczeniem, w tym wskazanym w Studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarna wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że działki nr [...] znajdują się, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarna, zatwierdzonym uchwałą Nr XL/290/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. z późn. zm., w kompleksie obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonego z zabudowy oraz "pozostałych terenów rolnych", które powinny zostać objęte ograniczonym zakazem zabudowy, zwłaszcza nie służącej gospodarce rolnej. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy to kompleksy otwartych pól najczęściej o wysokich parametrach waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej, pełniące przy tym funkcję krajobrazotwórczą, które powinny pozostać wolne od zabudowy. Zgodnie z ustaleniami Studium należy zachować dotychczasowy charakter użytkowania: uprawy rolnicze bez możliwości wprowadzania zabudowy (uprawy połowę, ogrodnictwo, plantacje, sady produkcyjne). Należy zapewnić warunki dla intensyfikacji produkcji rolnej poprzez przeciwdziałanie podziałom areału rolnego gospodarstw i tworzenie warunków do kształtowania zwartych gospodarstw wielkoprzestrzennych poprzez scalanie lub wymianę gruntów. Działki skarżącego znajdują się zatem w kompleksie, który decyzją Rady Gminy na etapie tworzenia kierunków Studium został zakwalifikowany, jako obszar podlegający ochronie, dla celów prowadzenia produkcji rolniczej, a jednocześnie pełniący funkcję krajobrazotwórczą. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami, że w planie miejscowym przyjęto rozwiązania sprzeczne z obowiązującym Studium czy też bardziej rygorystyczne, gdyż na nieruchomościach skarżącego wprowadzono zakaz lokalizacji budynków i realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podniósł, że wola realizacji inwestycji przez skarżącego nie może stanowić podstawy do pominięcia przez organ planistyczny ustaleń Studium, ani też odmiennej ich interpretacji, w szczególności w sposób zaprezentowany w skardze, który wypacza zasady, które bezpośrednio zostały zapisane w tekście studium i nie wywołują żadnych wątpliwości, a tym samym musiałyby podlegać interpretacji i odejściu od literalnego brzmienia. Bez wpływu na procedurę sporządzenia planu miejscowego pozostają zatem uzyskane przez skarżącego decyzje i pozwolenia, gdyż w postępowaniu planistycznym nie ma podstaw do uwzględnienia decyzji administracyjnych, które zostały wydane poza samą procedurą. Zakres i elementy planu miejscowego określa u.p.z.p. i rozporządzenie wykonawcze do tejże ustawy. Żaden z przepisów nie formułuje obowiązku uwzględnienia chociażby decyzji środowiskowej w ustaleniach planu miejscowego. Tym bardziej, że są to dwa odrębne postępowania i oparte o różne przepisy i procedury. W ocenie organu, plan miejscowy ma być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może naruszać ustaleń studium. Jednocześnie Rada Gminy wskazała, że bez znaczenia dla samej procedury i treści planu miejscowego pozostaje postępowanie prokuratorskie, czy bilans zgód właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym na realizację przez skarżącego przedsięwzięcia. Miejscem wyrażenia stanowiska, zgłoszenia wniosków czy uwag do projektu planu miejscowego jest bowiem procedura planistyczna, zaś projekt planu ma być zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi i nie może naruszać ustaleń studium. Ocena społeczna nie może wywołać zmiany ustaleń studium i doprowadzić do przyjęcia w planie rozwiązań sprzecznych z obowiązującym studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – u.s.g.), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. W tym aspekcie Sąd uznał, że FM jako właściciel nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymuje się interesem prawnym w jej zaskarżeniu. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Wadami obligującymi do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany są w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Sąd takich naruszeń prawa nie stwierdził, i to zarówno w procedurze uchwalenia planu miejscowego, jak i w samej uchwale. Z przekazanej Sądowi dokumentacji wynika, że procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p. została dochowana. Dotyczy to zarówno etapu składania wniosków do planu po ogłoszeniu o przystąpieniu do jego sporządzenia, kiedy to wniosek dotyczący uwzględnienia w planie zamierzonej budowy budynku inwentarskiego na działkach nr [...] złożył skarżący, jak i etapu wyłożenia projektu planu. W tym drugim etapie skarżący także brał czynny udział – zabierał głos w trakcie publicznej dyskusji nad projektem w dniu 4.01.2019 r., a następnie zgłosił pisemne uwagi. Takie uwagi zostały również zgłoszone przez inną osobę - w zakresie przeznaczenia działek nr [...], a projekt uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony Radzie Gminy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika generalna zasada władztwa planistycznego gminy. Władztwo to podlega jednakże ograniczeniom wynikającym wprost z przepisów u.p.z.p. zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wyszczególnione w nim uwarunkowania. Przedmiotem kontrowersji w rozpoznawanej sprawie jest zgodność planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czarna uchwalonego uchwałą nr XL/290/2001 Rady Gminy Czarna z dnia 28 grudnia 2001 r. (tekst jednolity uchwały – załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Czarna nr II/12/2018 z dnia 28 listopada 2018 r.). Z treści Studium (załącznik nr 1 – tekst jednolity oraz załącznik nr 2 – rysunek jednolity, dostępne na załączonej płycie CD) wynika, że obszar objęty planem znajduje się na terenie, który w Studium objęto ochroną zasobów gleb wysokiej jakości na terenach występowania zwartych kompleksów tych gleb i wyznaczono 2 rodzaje takich obszarów: 1) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy – "kompleksy otwartych pól najczęściej o wysokich parametrach waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej pełniące przy tym funkcję krajobrazotwórczą, które powinny pozostać wolne od zabudowy. Należy zachować dotychczasowy charakter użytkowania: uprawy rolnicze bez możliwości wprowadzania zabudowy (uprawy połowę, ogrodnictwo, plantacje, sady produkcyjne). Należy zapewnić warunki dla intensyfikacji produkcji rolnej poprzez przeciwdziałanie podziałom areału rolnego gospodarstw i tworzenie warunków do kształtowania zwartych gospodarstw wielkoprzestrzennych poprzez scalanie lub wymianę gruntów". Ten teren objęty jest zakazem "realizacji wszelkich obiektów kubaturowych" oraz "urządzania składowisk i wysypisk"; 2) pozostałe tereny rolne, tereny zieleni nieurządzonej i tereny zieleni naturalnej w Obszarze Natura 2000 - "które powinny zostać objęte ograniczonym zakazem zabudowy zwłaszcza nie służącej gospodarce rolnej". W obszarze tym ustalono podstawowy charakter użytkowania – uprawy rolnicze (polowe, ogrodnicze, sady , plantacje), gospodarstwa intensywnej produkcji rolnej i hodowli zwierząt, istniejące oraz nowe zagrody i obiekty służące zwiększeniu efektywności gospodarowania. Zgodnie z zapisami Studium w dopuszczalnym charakterze nie wskazano możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych, jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonych w studium obszarach predysponowanych pod zagospodarowanie letniskowe dopuszczono przeznaczenie opuszczonych zagród na funkcję letniskową oraz wyznaczenie terenów pod zabudowę letniskową (w trybie planu miejscowego). Działki skarżącego znajdują się w obrębie obu tych obszarów. Słuszne jest zatem stanowisko Rady Gminy, że zarówno przeznaczenie terenów wynikające z planu miejscowego, jak i zakaz zabudowy wynikają wprost z treści Studium, a tym samym zarzut skarżącego o braku zgodności ustaleń planu dla obszaru działek 2357/1 i 2358/1 z przeznaczeniem jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy, z ustaleniami Studium nie jest zasadny. Natomiast okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały rozumiane jako motywy, które spowodowały podjęcie przez Rade działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, nie podlegający badaniu Sądu. Chodzi tu o podnoszone przez stronę skarżącą protesty społeczne przeciwko powstaniu chlewni, czy też fakt, że plan miejscowy uchwalony został akurat obecnie, po 18 latach obowiązywania Studium. Nie ma też wpływu na ocenę zgodności uchwały z ustaleniami studium fakt wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy kurników czy innych zabudowań inwentarskich w pobliżu zabudowań mieszkalnych, ponieważ decyzje te nie podlegają kontroli Sądu w niniejszej sprawie i nie wpływają na treść planu. Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut objęcia zakazem zabudowy i szczególnej ochrony gruntów znajdujących się na działkach nr [...] które w ocenie skarżącego jako gleby klasy V są mało żyzne i słabo urodzajne, a więc nie są glebami "wysokiej jakości", a dla takich przewidziano w Studium ochronę m. in. poprzez zakaz zabudowy. Ustalenie, które z obszarów podlegają ochronie zostało dokonane w Studium i mogło być kwestionowane na etapie jego tworzenia lub ewentualnej jego kontroli przez Sąd, natomiast obecnie zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Stąd też obecnie nie ma już możliwości weryfikacji które konkretnie grunty zasługują na szczególną ochronę wynikającą ze Studium, a które nie, zwłaszcza, że w zapisie Studium o obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonych z zabudowy wskazano kompleksy otwartych pól najczęściej (podkr. Sądu) o wysokich parametrach waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z wszystkich tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a Rada Gminy Czarna podejmując tę uchwałę nie nadużyła "władztwa planistycznego".