II SA/Rz 706/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. i Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących O. i Z. D. solidarnie kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 706/04 UZASADNIENIE Decyzją z [...] lipca 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania O. i Z. D. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2004r. nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] miasta S. zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działki nr 206/1 do stanu sprzed modernizacji operatu ewidencji w 1994r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia 29.10.1990r. O. i Z. D. nabyli działkę nr 92/18 położoną w S. Stan ten ujawniono w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. W 1994r. sporządzono mapę zasadniczą, na bazie której powstała nowa mapa ewidencyjna i równocześnie zmieniono oznaczenie działek i obliczono ich powierzchnię na podstawie współrzędnych matematycznych metodą analityczną. W czynnościach tych nie uczestniczył Z. D., gdyż wezwanie z 10.05.1994r. zostało zwrócone do urzędu z adnotacją, że adresat przebywa w Kanadzie. Z tego też względu przy sporządzaniu nowej mapy ewidencyjnej wykonawca prac do wykazania przebiegu granic działki nr 206/1 wykorzystał operat techniczny mapy zasadniczej oraz operat pomiarowy z wywłaszczenia gruntów pod ul. K. z 1976r. (włączony do składnicy geodezyjnej 29.03.1977r. pod nr [...]). Podczas prac związanych z wywłaszczaniem pod pas drogowy nie pomierzono całej dzielonej działki nr 92/10 (pow. 0.1623 ha), lecz tylko część wywłaszczonej tj. powstałą działkę o nr 92/19. Pozostała część działki otrzymała numer 92/18, a powierzchnię obliczono przez różnicę działki macierzystej nr 92/10. Podczas modernizacji operatu ewidencji obrębu [...] miasta S. w 1994r. działka nr 92/18 o pow. 0.1348 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr 106/1 o pow. 0.1182 ha wykazaną na mapie ewidencji w skali 1:1000. Prawidłowo wezwany Z. D. celem wglądu do wyłożonego operatu nie stawił się. W obecnie prowadzonym postępowaniu odbyła się rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik wnioskodawców nie wypowiedział się co do przebiegu granic, żądając jedynie przywrócenia powierzchni do 0.1348 ha. Organ nie uwzględnił żądań skarżących, gdyż granice i powierzchnia działki nr 92/18 wykazane zostały na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 i na jej podstawie w KW nr [...] odnosiły się do cech fizycznych nieruchomości, które charakteryzowały ją przed wielu laty. Wykazana w mapie ewidencyjnej w 1994r. powierzchnia działki została obliczona metodą analityczną ze współrzędnych, a nie tak jak wcześniej obliczona graficznie na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2000. Wymóg aktualizacji ewidencji gruntów wynika z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Przepis art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) jako podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej ustanowił dane z ewidencji gruntów, a nie odwrotnie, jak żądają tego skarżący. W skardze do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, że organ dokonał bezprawnie uszczuplenia powierzchni działki przez co naruszyły przepisy Księgi Drugiej Kodeksu cywilnego. Analiza powołanych w podstawie prawnej przepisów dowodzi, że sentencja decyzji nie znajduje w nich oparcia, co oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ dopuścił się nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż zignorował istotne dla sprawy dowody, takie jak akt własności ziemi, z którego wynika, że działka przed podziałem miała 0.2726 ha., a po wywłaszczeniu pasa drogowego w 1976r. działka została pomniejszona o 0.0275 ha., decyzję Urzędu Rejonowego w [...] z [...].10.1990r., potwierdzającą zawartą umowę notarialną nabycia części działki macierzystej przez O. i Z. D. o powierzchni 0.1348 ha (dawna działka nr 92/18) i dla działki o takiej powierzchni Państwowe Biuro Notarialne założyło KW nr [...]. Do celów podatkowych została przyjęta powierzchnia większa tj. 0.1348 ha. Organ zasłaniając się pojęciem modernizacji ewidencji gruntów dokonał bezprawnej zmiany przebiegu granicy nieruchomości nr 92/18, która widoczna jest w sposób jednoznaczny z porównania map. Zmiany przebiegu granic można było dokonać tylko w odpowiednim trybie. Organ nie ustalił w jaki sposób doszło do uszczuplenia powierzchni macierzystej działki. Skarżący zarzucili, że organ wiedział o pobycie skarżących w Kanadzie, gdyż podatki i inne czynności faktyczne i prawne w ich imieniu dokonywała J. P., którą organ celowo nie zawiadomił o prowadzonym postępowaniu. Podnieśli, że ustalenie granic (rozgraniczenie) nie odbywa z urzędu w czasie modernizacji ewidencji gruntów. Organ odmówił pełnomocnikowi D. pełnego dostępu do dokumentów urzędowych przedmiotowej działki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, gdyż organ nie wziął pod uwagę wskazanych przez skarżących dowodów i nie wyjaśnił przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszył przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz.1086 ze zm., zwana dalej w skrócie upgk) w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ewidencja gruntów i budynków" (art. 20 – 26) definiuje zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów. Mając na uwadze wskazane przepisy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zmniejszenia powierzchni działki wynikającej z wpisów w księdze wieczystej w stosunku do powierzchni wpisanej w ewidencji gruntów. Należy zauważyć, że powierzchnia działki jest funkcją granic działki i dlatego zagadnienia te pozostają w nierozerwalnym związku, bowiem jakakolwiek zmiana przebiegu granic działki ma wpływ na powierzchnię działki. Granica w terenie oznacza faktycznie koniec jednej nieruchomości, a zarazem początek następnej, do której stosownym prawem mogą legitymować się różne podmioty. Przedstawione wyżej uwagi o powierzchni działki jako funkcji jej granic prowadzą do wniosku, że w postępowaniu dotyczącym zmiany powierzchni działki w ewidencji gruntów winni uczestniczyć jako strony właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości graniczących z działką, której powierzchnia została zakwestionowana i ma być przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji, w tym również postępowaniu administracyjnym brali udział skarżący. Zarówno decyzja organu I jak i II instancji została doręczona jedynie skarżącym (ich pełnomocnikowi), a działka nr 206/1 graniczy z działkami nr nr 206/2, 205/2, 204, 219/1 (ul. A. ), nr 78/11. W rozprawie administracyjnej uczestniczył pełnomocnik skarżących występujący w postępowaniu przed organami administracji geodezyjnej. Akta administracyjne dowodzą zatem, że podmioty będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie brały w nim udziału. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Brak zapewnienia stronie udziału bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie organy obydwu instancji uchybiły temu obowiązkowi i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali krąg stron i zapewni im czynny udział w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ winien dokładnie ustali treść żądania skarżących, gdyż będzie to miało istotne znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy. Z wyżej przedstawionych względów Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 202 § 2 P.p.s.a.