II SA/Rz 706/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. K., B. O., B. K. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. Z.W. i B.W. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie garażu, zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym z wykorzystaniem powstałych pomieszczeń nad garażem na cele mieszkalne oraz przebudowie budynku mieszkalnego z docelowym połączeniem obu budynków w budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym", na działce nr 2685 w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wnioskowanego budynku mieszkalnego z garażem, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestorów zawierał braki, uniemożliwiające wydanie wnioskowanej decyzji. Inwestorzy nie określili bowiem zapotrzebowania na wodę i -energię, nie określili charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Do wniosku nie dołączyli również dokumentów poświadczających zapewnienie możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci infrastruktury technicznej. Ponadto zaskarżoną decyzją organ dopuścił możliwość realizacji planowanej inwestycji w odległości 1,15m od granicy działki sąsiedniej. Zapis ten został następnie sprostowany jako oczywista omyłka odrębnym postanowieniem poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu uzyskania zgody właściwego ministra na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zastosowane rozwiązanie nie stanowiło sprostowania oczywistej omyłki, lecz niedopuszczalną merytoryczną zmianę treści decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr 2685 w [...]. Zgodnie z pkt 3.2 decyzji, inwestor został uprawniony do realizacji projektowanej zabudowy ze zbliżeniem do granicy z działką nr 2716 na odległość 1,5m. W podstawie prawnej powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W ocenie organu uzupełniony wniosek inwestorów był kompletny i spełniał wymogi określone u.p.z.p. Z informacji uzyskanych od Z.W. i B.W. wynika, że budynek mieszkalny objęty wnioskiem posiada istniejące uzbrojenie przyłączeniowe, a sami inwestorzy w toku postępowania przedłożyli umowy z gestorami sieci. Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., której wyniki stanowią załącznik do decyzji i która wykazała, że wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana. Odwołanie od tej decyzji wniosło Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] argumentując, że zawarty w decyzji zapis o możliwości usytuowania planowanej inwestycji w odległości 1.5m od granicy z działką nr 2716 narusza prawa właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Taka lokalizacja obiektu narusza bowiem minimalne odległości budynku od granicy działki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do wniosku dołączono koncepcję zagospodarowania działki nr 2685, która uprawnia do stwierdzenia, że przyjęte w niej rozwiązania są niezgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane, a zatem zgodność planowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi można ocenić już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto przy wydawaniu decyzji Prezydent pominął kwestię prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie nielegalnej i niezgodnej z przepisami ustawy Prawo budowlane budowy budynku garażowego na działce objętej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organ był zobowiązany kwestionowaną decyzję wydać. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, a zatem decyzja jest zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i niezależnie od tego, czy narusza interesy prawne poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu, ani ocena możliwości technicznego jego realizacji. Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno – budowlanymi należy do organów administracji architektoniczno – budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wobec czego zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem skarżących kwestionowana decyzja narusza art. 6 ust. 2 oraz wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż jej treść nie uwzględnia zachowania minimalnej, 4-metrowej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią. Ponadto przy jej wydaniu organ pominął fakt, że fundamentem planowanego obiektu jest "nielegalnie zrealizowany garaż 90cm od granicy działki, na której posadowiona jest kamienica", a przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w przedmiocie nielegalnie zrealizowanego garażu. Zaskarżona decyzja jest również niedopuszczalna z powodu wydania jej na podstawie "konkretnego określenia obiektu budowlanego na działce inwestora", a jej ustalenia przesądzają "o dokładnym usytuowaniu obiektów w tym o ich odległości od działki 2716". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia postanowienia – jego uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi uczyniono wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...]. W jego treści wskazano, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza "prawa właścicieli budynku położonego na działce nr 2716". W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Do zbadania przesłanek dopuszczalności odwołania jest zobligowany organ odwoławczy, który dokonuje wstępnego badania środka odwoławczego. W myśl art. 134 k.p.a. organ wydaje w tym przedmiocie stosowne postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, lub w przypadku gdy konieczne jest zbadanie, czy wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym, a zatem weryfikacji tego faktu na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego, do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie odwołania nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami pozwalającymi stwierdzić, że odwołanie wniesione zostało przez stronę postępowania lub przez podmiot działający jako pełnomocnik stron postępowania. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stronami postępowania są podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości. Z akt kontrolowanej sprawy, a konkretniej z dołączonych do wniosku wypisów z ewidencji gruntów nie wynika, aby Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] było właścicielem którejkolwiek z działek sąsiadujących z działką nr 2685 w [...] lub objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika również, aby Zrzeszenie pełniło funkcję zarządcy nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a zatem było uprawnione z tego tytułu do działania jako strona postępowania. Brak jest również jakichkolwiek informacji, aby Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] działało w sprawie jako organizacja społeczna, która w myśl art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Niemniej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a zatem w istocie przyznanie statusu strony postępowania, musi być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a., o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W opisywanej sprawie tak akta organu i instancji, jak i organu odwoławczego nie zawierają zarówno wniosku Zrzeszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i postanowienia wydanego przez organ o uwzględnieniu takiego żądania. Z treści wniesionego odwołania, pism Zrzeszenia zgromadzonych w aktach sprawy, jak również adnotacji dokonanej na wykazie stron postępowania dołączonym do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 31 marca 2014 r. (k. 5 akt organu I instancji) wynika, że Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] zostało uznane przez organy za podmiot "reprezentujący" część właścicieli działki nr 2716 w [...] – [...] W piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. Zrzeszenie zawarło oświadczenie, że legitymację do działania imieniem stron (nie precyzując jednakże których) wywodzi z udzielonych mu pełnomocnictw, nie dołączając jednakże żadnego z dokumentów udzielających Zrzeszeniu stosownego umocowania. Brak dokumentu pełnomocnictwa jest uchybieniem podlegającym uzupełnieniu, jako że obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenia do akt sprawy stosownego dokumentu pełnomocnictwa (art. 31 § 3 k.p.a.), niemniej nie ma on znaczenia w sytuacji, w której jako pełnomocnik działa podmiot, który w myśl obowiązujących przepisów prawa nie może być pełnomocnikiem strony. O ile bowiem Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] działało w sprawie jako pełnomocnik właścicieli działki nr 2716, a nie jako strona postępowania, uszło uwadze zarówno organu I instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w świetle art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnikiem nie może być natomiast osoba prawna lub jednostka organizacyjna, a zatem również i zarząd stowarzyszenia (por. wyrok NSA z 8 marca 2001 r., IV SA 41/99 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w [...] nie mogło zostać uznane za podmiot, który w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może skutecznie reprezentować inne strony postępowania. Oceny tej nie zmienia fakt, że każde z pism tego podmiotu podpisał [...], który z uwagi na zbieżność imienia i nazwiska, może być również właścicielem działki nr 2716. Po pierwsze, każde z pism w nagłówku zostało opatrzone pieczęcią "Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów" oraz adresem zrzeszenia tj. ul. [...]. Po drugie, pisma (w tym i wniesione odwołanie od decyzji) zostały podpisane przez [...] działającego jako "Prezes Zarządu Zrzeszenia", a nawet udzielenie pełnomocnictwa wszystkim członkom stowarzyszenia nie oznacza, że stowarzyszenie staje się pełnomocnikiem strony (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014, komentarz do art. 33). Reasumując, zaniechanie ustalenia statusu wnoszącego odwołanie Zrzeszenia Właściciel i Zarządców Domów w [...] oraz posiadania przez ten podmiot legitymacji do wniesienia odwołania (tak w imieniu swoim, jak i innych stron postępowania), stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przyjęcie zaś za organem I instancji, że Zrzeszenie może być pełnomocnikiem innych stron postępowania – naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną postępowania lub nie posiadającego upoważnienia do działania imieniem stron postępowania. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W przypadku uprawomocnienia się wyroku, rzeczą Kolegium będzie jednoznaczne ustalenie czy odwołanie inicjujące postępowanie odwoławcze zostało wniesione przez Zrzeszenie imieniem własnym, czy imieniem innych stron postępowania, a następnie dokonanie oceny jego dopuszczalności w świetle wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero po ustaleniu, że zostało wniesione przez podmiot legitymowany, organ będzie uprawniony do jego merytorycznego rozpatrzenia. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem na obecnym etapie byłoby to przedwczesne. Sąd na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wobec braku stosownego wniosku skarżących.