II SA/Rz 706/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [....], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r.. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. D. i M. G. (dalej: "Skarżący") oraz I. U. (dalej: "Odwołująca") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], orzekającej o odmowie uchylenia decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] nr [...] z kablową linią elektroenergetyczną na działkach nr 118/1 i 118/3 w miejscowości [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Starosta, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., postanowił "wznowić postępowanie w sprawie wydania dla [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej [....] nr [...] z kablową linią elektroenergetyczną na działkach nr 118/1 i 118/3 w miejscowości [...], zakończone decyzją ostateczną Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.", a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla tejże stacji bazowej [...] nr [...] z kablową linią elektroenergetyczną. Wojewoda wskazał, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia orzeczeń zapadłych w toku postępowania administracyjnego i składa się z dwóch faz. W pierwszej, organ bada przesłanki formalne wniosku i gdy wniosek spełnia wymagane przesłanki, wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. W tej fazie postępowania organ bada, czy występuje podstawa wznowienia, w konkretnym przypadku wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioski o wznowienia postępowania złożone przez Skarżących i Odwołującą spełniały wymagania formalne, zatem zasadnym było wydanie postanowienia o wznowieniu postepowania. W tej fazie postepowania należało ustalić, czy Odwołująca i Skarżący mają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej. Definicję strony zawiera art. 28 K.p.a., jednakże w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę przepisem szczególnym jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DZ. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "P.b."). Przepis ten, jako strony, uznaje inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zdefiniowane jest w art. 3 pkt 20 P.b. ( w brzmieniu sprzed nowelizacji). Analizując przedmiotową inwestycję i obszar jej oddziaływania Wojewoda przypomniał, że inwestycja na działkach nr 118/ i 118/3 została już zrealizowana (inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowania). W przypadku Odwołującej – właścicielki działki nr 120/5 graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji oraz Skarżących – współwłaścicieli działki 116/1, brak jest podstaw do przyjęcia aby nieruchomości te znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda szczegółowo przedstawił dane inwestycji wynikające z projektu budowlanego podkreślając, że zasięg występowania ponadnormatywnego pola EM nie obejmuje przedmiotowych działek, przy czym od działki Skarżących odległość ta wynosi ponad 150m. Wojewoda ocenił znajdujące się w aktach opracowanie pod nazwą "kwalifikacja przedsięwzięcia" stwierdzając, że planowana inwestycja nie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności, zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.). Chociaż opracowanie to nie zawiera sumowania mocy wiązek głównych na poszczególnych azymutach, to zdaniem Wojewody bezzasadnym było wzywanie inwestora na tym etapie o przedłożenie takiego sumowania, skoro anteny sektorowe, a tym samym wiązki główne nie są nawet skierowane w stronę działek należących do wnioskujących o wznowienie postępowania. Działka nr 120/5 z terenem inwestycji graniczy od północy, natomiast należąca do Skarżących działka nr 116/1 położona jest na wschód od stacji. Natomiast z projektu budowlanego oraz opracowania "kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że anteny sektorowe skierowane są na zachód oraz południowy wschód. Nie ma więc żadnej możliwości, aby wiązki główne anten sektorowych planowanej inwestycji oddziaływały na działki wnioskodawców, mając na uwadze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), czy poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a w szczególności uregulowania § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Wojewoda uznał, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że kontrolowana inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżących ani innego rodzaju immisji. Wobec tego projektowana inwestycja nie oddziałuje na działki należące do wnioskodawców. Inwestycja nie powoduje ponadto ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek Skarżących dostępu do drogi publicznej, chociaż tylko ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów prawa mogą stanowić o wyznaczeniu obszaru oddziaływania i uznania za stronę postępowania. Skoro brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który w odniesieniu do ww. inwestycji wskazywałyby na ograniczenie w zagospodarowaniu działek należących do Skarżących, to pozostają one poza obszarem odziaływania projektowanej (zrealizowanej) na działkach nr 118/1 i 118/3 stacji bazowej [...] nr [...] z kablową linią elektroenergetyczną. W konsekwencji brak było podstaw do oceny zarzutów merytorycznych przedstawionych w odwołaniu, gdyż dotyczą one kwestii rozpatrywanych na późniejszym etapie. Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast w pierwszej kolejności ustalenie czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1,107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji technicznej w postępowaniu o charakterze merytorycznym, ponieważ o istocie sprawy można przesądzić w decyzji nierozstrzygającej o istocie sprawy, - art. 121 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku art. 38, 39 Konstytucji RP poprzez uznanie w decyzji, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności, - art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 P.b. w zw. z art.5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, iż interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego, - art. 2, 6 ust 1 lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2020 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. W uzasadnieniu Skarżący zarzuty skargi poparli orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W związku z pismami Odwołującej się oraz Skarżących z daty [...], 6 marca 2020 r. (złożonymi osobiście Starostwie w dniu 12 marca 2020 r.), zatytułowanymi "wniosek o przyznanie statusu strony wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji i przywrócenie terminu do złożenia skargi od decyzji (..) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (..)", Starosta, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie wydania dla [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 2019 r. Po wznowieniu, Starosta w dniu 26 czerwca 2020 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po czym decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta oraz postanowienie o wznowieniu zostały uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia [...] października 2020 r., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako przyczynę podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego Wojewoda wskazał na wystąpienie okoliczności objętych dyspozycją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Starosta, procedując ponownie w przedmiocie złożonych wniosków, wznowił postępowanie administracyjne (postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r.), następnie w dniu 29 grudnia 2020 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołań Skarżących i Odwołującej się, Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. została zaskarżona wspólną skargą wniesioną przez fachowego pełnomocnika reprezentującego Odwołującą się i Skarżących. Prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2021 r., skarga Odwołującej się została odrzucona. Zatem rozpoznaniu podlegała jedynie skarga Skarżących. II. Ze względu na podstawę wznowienia przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., omówienia wymagają przepisy odnoszące się do przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym, przymiot strony podlega ocenie w oparciu o art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, przymiot strony oceniany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" określone zostało w art. 3 pkt 20 P.b. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([....] listopada 2019 r.) przepis ten stwierdzał, że "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Określenie to wprost nie definiuje obszaru oddziaływania obiektu, odsyła natomiast do przepisów odrębnych, czyli regulacji dotyczących szczegółowych wymagań dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że dopiero wszechstronna analiza przepisów odrębnych pozwala ustalić czy wynikające z nich ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości dają podstawę do ustalenia, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania konkretnej inwestycji. W orzecznictwie podkreśla się, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania administracyjnego. (...) Celem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (tak NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 2117/18). Podkreśla się również, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10, z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 282/12 , z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2508/11). III. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem (skarga ustaleń tych nie podważa), że inwestycja objęta pozwoleniem Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. zlokalizowana jest na działkach nr 118/1 i 118/3, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością Skarżących, oznaczoną numerem 116/1. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że odległość pomiędzy tymi nieruchomościami wynosi ponad 150m. Stąd też wszelkie argumenty skargi z powołanym orzecznictwem, które odnoszą się do statusu strony będącej właścicielem działki (terenu) bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, nie mają w stanie faktycznym zastosowania. Brak bezpośredniego sąsiedztwa i stosunkowo odległa od terenu inwestycji lokalizacja nieruchomości Skarżących oznacza, że oddziaływanie inwestycji na działkę nr 116/1 sprowadza się do oceny emisji promieniowania elektromagnetycznego. Innymi słowy należało zbadać, w jaki sposób rozkładają się pola elektromagnetyczne wokół stacji bazowej i czy nieruchomość Skarżących jest w jakikolwiek sposób polami tymi objęta. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał przepisy obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, które dotyczyły dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi oraz przepisy, które aktualnie obowiązują. Sąd stanowisko to podziela. Organ poczynił również ustalenia dotyczące samej inwestycji (ilość i rodzaje anten, azymuty, nachylenie). Z ustaleń tych wynika, że rozkład pól elektromagnetycznych z anten sektorowych, z których promieniowane brane jest pod uwagę, nie obejmuje działki Skarżących. Zgodnie z Analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych, niż 0,1 W/m2 wyznaczony został na odległość 54,3 m dla azymutu 160o , natomiast dla azymutu 260o (w tych azymutach pracują anteny sektorowe) na odległość 38,5m. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika również, że nieruchomość Skarżących położona jest na wschód od zainwestowanego terenu, natomiast anteny skierowane są na zachód oraz południowy wschód. Wobec tego, mając na uwadze wskazany wyżej rozkład pól elektromagnetycznych i ich zasięg oraz odległość zainwestowanego terenu od działki Skarżących (ponad 150m) Sąd stwierdza, że końcowe wnioski o braku przymiotu strony przez Skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., są prawidłowe. Działka nr 116/1, której właścicielami są Skarżący, nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji. Zatem w świetle art. 28 ust. 2 P.b. Skarżący nie mieli statusu stron w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] nr [...] z kablową linią elektroenergetyczną na działkach nr 118/1 i 118/3. Brak wystąpienia podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ma ten skutek, że decyzja mająca swe oparcie w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. prawa nie narusza. Prowadzi to do wniosku, że skarga, o ile zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, jest niezasadna. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).