II SA/Rz 708/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. do wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz G. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2007 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 667 obr. [...] m. P, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że J. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr 667 położoną w P. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku dołączono wypis z rejestru gruntów oraz kopie mapy ewidencyjnej i zasadniczej. Prezydent Miasta dokonał w sprawie analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji sporządził Z. C. - uprawniony architekt. Gmina Miejska nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni utracił moc obowiązująca z dniem 31.12.2003 r. Miasto P. posiada uchwalone przez Radę Miasta (uchwała nr [...] z dnia [...].02.2006 r.) Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. Teren działki stanowiącej obszar inwestycyjny oznaczony jest w Studium symbolem "[...] - z ustaleniami: obszar zabudowy i kontynuacji rozwoju dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej B. W.". Zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy pozytywnie zaopiniowali: Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego (postanowienie [...] z dnia [...].12.2006r.) a także Prezydent Miasta (postanowienie nr [...] z dnia [...].12.2006r.). Decyzją z [...].02.2006 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołanie złożyły M. K. i G. W. Domagały się one uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Uzasadniając odwołanie podały, że naruszono ich uprawnienia właścicielskie poprzez pozbawienie ich światła dziennego oraz panoramy widokowej. W dniu 21.03.2007 r., M. K. poinformowała o śmierci swojej matki Z. W. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analizując treść materiału dowodowego pod kątem zachowania w/w wymogów SKO doszło do przekonania, iż nie zostały naruszone reguły postępowania administracyjnego. Teren w obszarze jest zainwestowany budynkiem mieszkalnym oraz garażem. Obszar ten ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Uzbrojenie terenu jest wystarczające do jego realizacji (zasięg sieci miejskich). Inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolniczne a ponadto została pozytywnie zaopiniowana przez kompetentne organy. Zarzuty odwołania nie są uzasadnione. Kwestie własnościowe podnoszone przez skarżące nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia na tym etapie postępowania. W oparciu o przepis art. 63 ust. 2 cyt. ustawy - decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Takie brzmienie przepisu powoduje, iż wszelkie dywagacje na temat naruszenia prawa własności są pozbawione podstaw prawnych. Rozstrzygnięcie nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanej budowy. Jest ono niejako jej "zapowiedzią" - tym samym musi zawierać zwroty ogólne i określa jedynie warunki jakie inwestor musi spełnić by ubiegać się o pozwolenie budowlane, które dopiero daje podstawę do realizacji zamierzenia. Strony będą mogły uczestniczyć na w tym postępowaniu, składać wnioski, a od ewentualnego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę - złożyć odwołanie. Ze względu na brak kompetencji w orzekaniu (w tej konkretnej sprawie) nie podlegają także nadzorowi instancyjnemu Kolegium kwestie immisyjne. Organ odwoławczy może badać zamierzenie inwestycyjne strony wyłącznie pod kątem zachowania przepisów z art. 61 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w warunkach realizacyjnych inwestycji (pkt 1-7) określił wymagania jakie winien spełnić inwestor by móc zrealizować przedsięwzięcie. Takowe stanowią dla niego ścisły obowiązek, który zmienić nie może także organ administracji budowlanej. Ponadto w pkt 4. warunków realizacyjnych zastrzeżono, iż wnioskowana inwestycja nie może być źródłem uciążliwości. Większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. W wyroku z dnia 22.06.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/05 WSA w Warszawie stwierdził, iż organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu występowania ograniczeń np. dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyły M. K. i G. W. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że dotychczasowa zabudowa na działce J. M. umożliwia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania rozbudowy, gdy w rzeczywistości wydana decyzja pozbawia ich światła i panoramy widokowej oraz ogranicza uprawienia właścicielskie oraz narusza uprawnienia właścicielskie. Skarżące domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja przyzwala na zamierzenie inwestycyjne, które w znaczący sposób ogranicza prawa właścicielskie, pozbawiając światła dziennego, panoramy widokowej, ograniczając w sposób istotny prawo własności. Zaskarżona decyzja ogranicza uprawnienia i jest zapowiedzią, że na etapie wydania pozwolenia na budowę nastąpi istotne ograniczenie prawa własności. Również na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku należy wziąć pod uwagę fakt, że zabudowa według projektu polega na wybudowaniu pomieszczenia, które w całości zasłoni jeden z pokoi, pozbawi go światła dziennego i panoramy widokowej na P. Zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane tylko, jeżeli zostaną zlikwidowane okna w ścianie wschodniej. Ojciec skarżących, T. W., ma blisko 80 lat, jest osobą schorowaną, wymaga stałej pomocy drugiej osoby, jest inwalidą I grupy i dla niego możliwość wyjścia z tego pokoju na werandę jest Jedynym oknem na świat". Likwidacja okien w ścianie wschodniej werandy, ogranicza możliwości mieszkaniowe wszystkich domowników. Według projektu J. M., ganek ma być postawiony na wysokości werandy, a okna zlikwidowane. Polepszenie warunków dojazdu do domu dla osoby niepełnosprawnej nie może ograniczać praw właścicielskich, czy wręcz te prawa niweczyć. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1982 r. została zalegalizowana weranda dobudowana przez Z. W. do istniejącego budynku mieszkalnego. Sąd Rejonowy w P. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 1985 r., sygn.[...], ustalił obecny stan użytkowania pomiędzy Z. W., a ówczesną właścicielką 1/2 części działki nr 11/1 w P. – J. S. - poprzedniczką prawną obecnej współwłaścicielki J. M. Postępowanie J. M. jest nadużyciem prawa i jako takie nie powinno korzystać z ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Przepis art.7 i 77 § 1 KPA nakładają na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Sprawy muszą być załatwiane z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje inwestorowi oraz właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją. W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że jedną ze stron postępowania była Z. W. współwłaścicielka działki nr 667 i 668 w P.. Okoliczności tej nie kwestionował organ I instancji, bowiem między innymi przesłał na jej adres zapadłą w sprawie decyzję. Zgodnie z oświadczeniem M. K., jej matka Z. W. zmarła w dniu 22.01.2007 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. O fakcie tym organ I instancji został poinformowany w dniu 22.03.2007 r. natomiast organ II instancji informację tę uzyskał w dniu 3.04.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo posiadania wiedzy o śmierci Z. W. nie podjęło żadnych kroków w celu ustalenia jej następców prawnych i nie umożliwiło im w dalszej kolejności udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z oświadczeniem J. M. złożonym do protokołu rozprawy w dniu 16.01.2008 r. zmarła w dniu 22.01.2007 r. Z. W. miała więcej spadkobierców ustawowych (dzieci) niż te, które wzięły udział w postępowaniu administracyjnym. Brak działań organów w kierunku ustalenia kręgu osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA, co z kolei spowodowało naruszenie przepisu art. 10 KPA z uwagi na uniemożliwienie wszystkim osobom, którym przymiot strony przysługuje czynnego udziału w postępowaniu. Brak udziału stron w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia kręgu spadkobierców Z. W., a następnie umożliwią tym osobom udział w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.