II SA/Rz 708/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. S. i M. S. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. S. oraz M. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] wydana w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa ulicy O. w K. – II etap" nieruchomość oznaczona jako działka nr 2684/2 o pow. 0,0977 ha, położona przy ul. O. w K., obr. ewid. [...], stała się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za w/w nieruchomość w wysokości 30 420,00 zł na rzecz B. S. (1/2 część) - 15 210,00 zł oraz M. S. (1/2 część) – 15 210,00 zł. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej ustawą), za nieruchomości przeznaczone na realizację inwestycji drogowej przysługuje dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie, którego wysokość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Powołując się na art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.; dalej zwana u.g.n.), zauważono że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość tej nieruchomości. Z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość rynkowa nieruchomości oznaczona jako działka nr 2684/2, została określona na kwotę 30 420,00 zł. Stosownie do art. 132 ust. 1a u.g.n. zapłata odszkodowania, następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] wniosły do Wojewody B. S. i M. S., działając przez pełnomocnika A. S. Odwołujące się wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie 60 574,00 zł i przyznanie go w równych częściach po 30 287,00 zł, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu nie zgodziły się z wysokością odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], postanowił utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] wydaną w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi publicznej. W jej uzasadnieniu zauważono, iż dokonując oszacowania wartości rynkowej działki nr 2684/2 rzeczoznawca wskazał, że wobec braku na rynku transakcji nieruchomości drogowych, wycenę oparto na rynku przeznaczonych na cele budownictwa mieszkalnego – w części położonej w terenach budownictwa mieszkaniowego oraz na rynku przeznaczonych na cele rolnicze – w części położonej w obszarach rolnych. Z treści opinii wynika, że w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w/w działki, zastosowano podejście porównawcze metodą korygowanej ceny średniej. Wojewoda oceniając trafność opinii biegłego uznał, że mogła być ona podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Analiza treści opinii – operatu szacunkowego -wskazuje na to, że jest ona wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na opisaną decyzję Wojewody [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. S. oraz M. S., reprezentowane przez adwokata G. S. Skarżące wniosły o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) obrazę prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1, 2, 4 i 4a ustawy oraz art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że odszkodowaniem odpowiednim za przejętą z mocy prawa część nieruchomości skarżących oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 2684/2 jest odszkodowanie w wysokości 30,420 zł, podczas gdy adekwatnym odszkodowaniem, biorąc pod uwagę wartość rynkowa wywłaszczonej części nieruchomości byłoby odszkodowanie w wysokości co najmniej 60, 574 zł, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nie dopuszczenie dowodu z opinii - innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy operat szacunkowy z października 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. budził zasadnicze wątpliwości, co do jego rzetelności i fachowości, 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, który mógł mieć wpływ na jego treść przez; - błędne ustalenie w zakresie standardów takich cech w/w nieruchomości, jak lokalizacja ogólna i szczegółowa, dojazd do nieruchomości, dostęp do mediów, - błędne przyjęcie wartości przejętej z mocy prawa części nieruchomości o charakterze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe na kwotę 51,09 zł za m², podczas gdy w rzeczywistości wartość 1 m² gruntu przeznaczonego pod budowę w sąsiedztwie nieruchomości skarżących wynosi około 70-90 zł za m², - błędne przyjęcie, że jedynie 50 % części wywłaszczonej nieruchomości stanowi grunt przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, a pozostała cześć stanowi jedynie grunt o charakterze rolnym i jedynie o takim przeznaczeniu, podczas gdy w rzeczywistości cała część działki przejętej przez Gminę [...] stanowi grunt, który może być przeznczony na cele budowlane, w tym inwestycje mieszkaniowe. Według stron skarżących biegły rzeczoznawca majątkowy – M. J. w sposób nieuzasadniony przyjęła w operacie szacunkowym, że jedynie 50 % części działki nr 2684/2 stanowi grunt, który może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Biegła uznała, że pozostała cześć w/w działki stanowi grunt rolny tylko o takim przeznaczeniu, co w ocenie skarżących jest ustaleniem błędnym, a w konsekwencji prowadzącym do zaniżenia wartości całości działki. Biegła w sposób dowolny, wykraczający poza dopuszczalną prawem swobodną ocenę, wyznacza standardy związane z lokalizacją ogólną i szczególną nieruchomości, a w zakresie dostępu do mediów, dojazdu do działki standard lokalizacji przyjęty dla tej działki zarówno ogólny, jak i szczegółowy powinien być przyjęty na bardzo dobry, a nie jedynie dobry. Trudno bowiem wyobrazić sobie na terenie K. lepszej, bardziej prestiżowej i pożądanej lokalizacji niż tereny, na których położona jest przedmiotowa działka. Skarżące nie zgodziły się również z ustaleniami biegłej rzeczoznawcy, że wartość 1 m² działki nr 2684/2 wynosi jedynie 31,13 zł, gdyż w rzeczywistości wartość 1 m² działki o standardach tej działki wynosi co najmniej 2 razy więcej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: O uchyleniu decyzji zadecydowały względy, które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania za tą nieruchomość są normowane w szczególności przez art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ). Nie budzi wątpliwości Sądu, iż organy obu instancji naruszyły art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, zwana dalej ustawą). W myśl tej regulacji: W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta swoista premia ma w założeniach umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy drogi publicznej. Wydanie o którym mowa w tej regulacji następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Może to również nastąpić zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 768/11). Wniosek ten potwierdza literatura prawa. Zdaniem W. Sawczuka przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Również więc bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (zob. W. Sawczuk, glosa do wyroku WSA Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, ZNSA.2012.5.145 Lex Omega 157491/1). Bierność, o której mowa otwiera zarządcy drogi możliwość rozpoczęcia działań inwestycyjnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]. Wyraża ona zezwolenie na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce o nr 2684/2. Poza kopią tego aktu, zebrany materiał dowodowy nie dokumentuje faktu doręczenia skarżącym stronom zawiadomienia o jej wydaniu. W treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] jak i Wojewody brakuje wyjaśnień w zakresie podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy. Prowadzi to do wniosku, iż organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniły treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważyły istnienia przesłanek do jego zastosowania. Nie podjęto choćby próby ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wydana przez strony skarżące w terminach określonych w art. 18 ust. 1e ustawy. Z uwagi na zaniechanie w niniejszej sprawie rozważenia czy byłym właścicielom nieruchomości zajętej pod drogę przysługuje 5 % premia za niezwłoczne wydanie nieruchomości, ustalonej zaskarżoną decyzją wysokość odszkodowania nie można uznać za odpowiadającą przepisom o zasadach jego określania. Naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy polega na nieuwzględnieniu tej regulacji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Pominięcie określonych jej treścią okoliczności faktycznych świadczy natomiast o uchybieniach w zakresie postępowania wyjaśniającego, wobec czego należy dostrzeżoną nieprawidłowość zakwalifikować jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 K.p.a. Kolejne nieprawidłowości w stosowaniu właściwych dla sprawy przepisów, a które miały wpływ na wynik sprawy, wiążą się z operatem szacunkowym. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie wypełnia wymogów prawa w zakresie analizy ustaleń wynikających dla wycenianej działki ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Biegła na stronie nr 10 operatu szacunkowego trafnie spostrzega, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalone zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Ta dyrektywa wynika dla osoby sporządzającej operat z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Biegła ustaliła w oparciu o treść studium, że działka o nr 2684 występuje na obszarze przeznaczonym w 55 % w terenach upraw rolnych zaś 45 % północnej części tej działki występuje w obszarze M3 w strefie ochrony krajobrazu otwartego; wzdłuż zachodniej granicy przebiega projektowana droga lokalna. Ponieważ ustalono przeznaczenie w studium działki o nr 2648, to nie ustalono aktualnego przeznaczenia działki, której miała dotyczyć wycena. Przedmiotem wyceny miała być działka o nr 2648/2, czyli działka powstała na skutek zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. To uchybienia mogło mieć wpływ na dopuszczalność zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, skoro nie wykazano przekonująco, na jakie cele Studium przeznaczało działkę o nr 2648/2 w rozumieniu art. 154 ust. 2 u.g.n. W myśl tej regulacji rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Do zastosowania tej reguły może dojść dopiero wówczas gdy biegły ustali, że nieruchomość wyceniana była na dzień wydania decyzji przeznaczona pod inwestycję drogową. Skoro ustalone w operacie przeznaczenie dotyczyło jedynie działki, z której powstała działka wyceniana, to błędne było założenie, że była to nieruchomość o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie rozporządzenia. Ponadto, należy zauważyć że w tytułach pkt. 3 i pkt 4, rozdziału VI Analiza Rynku, Biegła wyjaśnia, że oszacowała wartość rynkową działki o nr 2648/2 w części położonej w terenach budownictwa mieszkaniowego oraz wartość 1/2 działki nr 2484/2 w obszarach rolnych. Jednakże z treści tych jednostek redakcyjnych operatu wynika, że biegła nie kierowała się przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczonej lecz przeznaczeniem nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej, stosując zasadę określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. To z kolei oznacza sprzeczność pomiędzy tytułami jednostek redakcyjnych operatu a ich treścią. Ponadto w tytule pkt 4 rozdziału VI popełniono błąd wpisując niewłaściwe oznaczenie w wycenianej działki – nr 2484/2. Operat szacunkowy choć jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jest też dowodem w sprawie a skoro tak to podlega ocenie organu jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli więc dokument ten nie odpowiada obowiązującym regulacjom, to nie może stanowić podstawy do określania wartości wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. Organy uznając moc dowodową wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy, art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Stwierdzone przez Sąd prawne wadliwości operatu szacunkowego w zakresie ustaleń przeznaczenia nieruchomości 2684/2 czynią bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwej wartości wycenionej nieruchomości. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów uzasadniania uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie dostrzeżonych w niniejszym wyroku uchybień przepisów prawa materialnego oraz procesowego, czyli ustalenie podstaw do przyznania skarżącym premii z tytułu niezwłocznego wydania zajętej pod inwestycję drogową nieruchomości a także właściwe ustalenie przez biegłego rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 154 u.g.n. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.