II SA/Rz 708/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo- roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 708/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor ZZPGWWP) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] dotycząca określenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowo roztopowych. Jak wynika z akt sprawy, informacją roczną z [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor ZZPGWWP na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, dalej: u.P.w.) ustalił dla Gminy [...] za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 13 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku P. W informacji wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 4 u.P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej: rozporządzenie) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 51 m³/h, wynoszącej po przeliczeniu 0,014166667 m3/s. Od powyższej informacji reklamację wniosła Gmina kwestionując wysokość ustalonej opłaty. Podała, że została ona obliczona w oparciu o podany w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny przepływ w ciągu godziny Qmaxh = 51 m3/h, a nie na podstawie określonego również w tym pozwoleniu maksymalnego przepływu rocznego Qmaxr = 2 566 m3/rok. Gmina zaznaczyła, że ustawodawca nie sprecyzował, które przepływy podane w decyzji należy brać pod uwagę przy przeliczaniu i ustalaniu wysokości opłaty rocznej oraz nie wskazał metodologii dokonywania obliczeń. Z tej przyczyny nie zgadza się z przyjętą przez organ metodą zawyżającą wysokość opłat, niekorzystną dla odprowadzającego wody opadowe. Dyrektor nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. - wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - określił dla Gminy za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 13 zł za odprowadzenie wód opadowo roztopowych do potoku P. w m. R. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 271 ust. 4 u.P.w. stanowiący, że wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo system kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazał, że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na odprowadzanie wód opadowo roztopowych w ilości 51 m3/h, w przeliczeniu 0,014166667 m3/s. Powyższe oznacza, że na podstawie art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne, którą określono w oparciu o art. 271 ust. 4 u.P.w. i § 6 rozporządzenia. Na decyzję Dyrektora ZZPGWWP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a razie nieuwzględnienia ich naruszenia, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 271 ust. 4 u.P.w. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego. W uzasadnieniu powołując się na art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. oraz § 6 rozporządzenia wskazała, że czynnikiem od którego zależy wysokość opłaty jest maksymalna ilość wód wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, która powinna wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego. Wydane przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne z [...] lipca 2013 r. nr [...] nie zawiera danych o jakich mowa w tych przepisach; zostały w nim określone Qmax godz, Qśr dobowy i Qmax roczny (są to różne wielkości i wyliczane w inny sposób). Organ określając opłatę stałą przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qh godz = 51 m3/h, którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,014166667 m3/s. Nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ przyjął Qmax godz do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych [m3/h] dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się raz na rok. Zdaniem strony skarżącej, organ dowolnie przyjął Qmax godz i tylko dlatego, że wyliczona opłata będzie najwyższa i najkorzystniejsza dla Wód Polskich, które w myśl art. 255 u.P.w. są jej beneficjentem. Gmina zaznaczyła, że wolą ustawodawcy jest ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód (zgodnie z art. 552 ust. 7 u.P.w., do 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie zobowiązane są do zainstalowania przyrządów pomiarowych, które umożliwią pomiar ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód). W ocenie Gminy najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest maksymalny przepływ roczny (Qmax roczny). Gmina zauważyła, że takie działanie organu zostało zakwestionowane w reklamacji. Tymczasem Dyrektor w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do tego zarzutu, nie wyjaśnił tej kwestii, jak również nie wskazał ani podstawy prawnej do przyjęcia Qmax godz do wyliczenia opłaty, ani podstawy prawnej do przeliczenia tych danych na jednostkę m3/s. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Strona skarżąca zaznaczyła także, że przepisy nowej u.P.w. narzuciły określenie opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o dane zawarte w pozwoleniach wodnoprawnych. Pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę nie zawiera takich danych jak wymagana przepisami obecnej ustawy maksymalna ilość wód wyrażona w m3/s odprowadzanej wody. Pozwolenie to zawiera w m3 wielkość zrzutu opadów: maksymalnych godzinowych, średni dobowy i maksymalny roczny, wymagane przez art. 132 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Obecnie obowiązująca u.P.w. w art. 403 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Jest to wielkość nowa, dotychczas nie występująca w terminologii prawa wodnego i sposób jej wyliczenia nie został nigdzie określony. Ustawodawca nie uregulował także w przepisach przejściowych, którą wielkość przepływu podaną w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do obliczenia opłaty rocznej. Nie uregulowano także sposobu przeliczania określonych danych z pozwoleń wodnoprawych wydanych przed wejściem w życie u.P.w. na potrzeby określania wysokości wynikającej z niej opłaty stałej. Organ nie mając ku temu podstaw prawnych, określając opłatę, wybrał w sposób dowolny takie dane, by po przeliczeniu opłata była najwyższa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZPGWWP wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora ZZPGWWP w [...] z [...] kwietnia 2018 r. określająca Gminie [...] za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 13 zł za odprowadzenie wód opadowo roztopowych do potoku P. Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Gminie [...] zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wód opadowo roztopowych wylotem kanalizacyjnym nr 220 znajdującym się na prawym brzegu potoku P. w km 0+650 z powierzchni 0,2875 ha, obejmującej część ul. [...], część parkingu szpitalnego, zabudowań biurowych przy ul. [...] oraz z okolicznych chodników i terenów zielonych. W pozwoleniu tym zostały określone wielkości odprowadzanych wód w postaci maksymalnego godzinowego (Qmax godz = 51 m3/h) i rocznego (Qmax roczny = 2 566 m3/rok) oraz średniego dobowego (Qśr dobowy = 21,4 m3/d), co pozostawało zgodne z art. 128 ust. 1 pkt 1 obowiązującej do 31 grudnia 2017 r. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.); zgodnie z jego treścią, w pozwoleniu wodnoprawnym ustaleniu podlegał cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Zaskarżona decyzja oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami u.P.w. z 20 lipca 2017 r., obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Wg jej art. 267 pkt 1, opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Opłatę tą uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3a) i składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej (art. 270 ust. 11). Wysokość takiej opłaty stałej ustalają Wody Polskie (będące państwową osobą prawną – art. 239 ust. 1) oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 3a), przy czym wysokość tą ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2, właściwym organem Wód Polskich w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGWWP. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina [...] jest podmiotem korzystającym z usług wodnych, obowiązanym ponosić opłatę za usługi wodne (art. 298 pkt 1). Zastrzeżenia budzi natomiast sposób wyliczenia jej wysokości, co zostało pierwotnie podniesione w reklamacji, a wobec jej nieuwzględnienia, znalazło odzwierciedlenie w zarzutach skargi. Ich analiza w kontekście stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 4 u.P.w. doprowadziła Sąd do uznania, że Dyrektor ZZPGWWP dokonał wadliwego wyliczenia wysokości określonej Gminie opłaty. Wobec niekwestionowanych, służących do określenia opłaty, parametrów w postaci jej stawki jednostkowej oraz czasu wyrażonego w dniach, Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora ZZPGWWP co do sposobu interpretacji zapisu odnoszącego się do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3/s, dla którego punkt odniesienia stanowiły w szczególności określone w nim wartości maksymalna godzinowa (wyrażona w m3/h) i maksymalna roczna (wyrażona w m3/rok) oraz średnia dobowa (wyrażona w m3/d). Ponieważ wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne nie określało w swej treści maksymalnego ilości odprowadzanych wód w m3/s, zaś przepisy u.P.w. z 20 lipca 2017 r. nie wskazywały który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien w takiej sytuacji zostać wzięty pod uwagę do wyliczenia opłaty rocznej, to na Dyrektorze ZZPGWWP ciążył obowiązek dokonania wyboru spośród maksymalnych wskaźników wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i jego odpowiedniego przeliczenia. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i jak słusznie wskazała Gmina, odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od Gminy opłaty stałej. Zastosowanie więc przez Dyrektora ZZPGWWP w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za podanym sposobem wykładni użytego w art. 271 ust. 4 u.P.w. określenia maksymalnej ilości odprowadzanych wód i kierowania się w tym względzie wyznaczonym limitem rocznym pośrednio przemawia także wymóg spójności z ustawowym obowiązkiem określania opłat wobec podmiotów zobowiązanych w stosunku rocznym. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego pozostaje także w sprzeczności z art. 7a § 1 K.p.a., wg którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu (m.in. jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), przy braku wyraźnych uregulowań ustawowych, Dyrektor ZZPGWWP wbrew wynikającej z tego przepisu dyspozycji, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 u.P.w. na korzyść Gminy, przyjmując sposób wyliczenia opłaty zupełnie nieodzwierciedlający i nieadekwatny do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego rocznego limitu odprowadzenia wód. Znamienne przy tym pozostaje, że mimo wniesienia przez Gminę reklamacji od ustalonej dla niej opłaty rocznej i podniesienia w niej argumentów kwestionujących przyjęty przez Dyrektora ZZPGWWP sposób naliczenia opłaty, organ ten podtrzymując w wydanej decyzji swe stanowisko w żaden sposób się do nich nie odniósł, co tym samym poddaje w wątpliwość, jakimi przesłankami kierował się organ przy załatwianiu przedmiotowej sprawy. Reasumując, Sąd uznał zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia wydaną przez Dyrektora ZZPGWWP decyzją przepisów prawa materialnego (art. 271 ust. 4 u.P.w.) jak i procesowego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozstrzygając sprawę Dyrektor ZZPGWWP zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia, kierując się oceną prawną Sądu co do wykładni art. 271 ust. 4 u.P.w. oraz wskazaniami co do prowadzenia postępowania wynikającymi z niniejszego uzasadnienia.