II SA/Rz 709/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] stycznia 2007r., znak: [...] , która nakazywała A. i M. S. rozbiórkę części dobudowy o wymiarach 5,35 x 2 m realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę do istniejącego remontowanego budynku mieszkalnego od strony wschodniej. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji A. i M. S. zarzucając organowi rażące naruszenia prawa, tendencyjność, przewlekłość, nadinterpretację faktów, złą kwalifikację prawną, nieterminowość i bezpodstawne wszczęcie postępowania wnieśli o uchylenie decyzji z uwagi na to, iż wymienione nieprawidłowości powodują - w ich ocenie - jej nieważność z mocy prawa. Odwołujący zwrócili uwagę, iż inwestycja zakwalifikowana przez organ jako dobudowa nie jest nią w istocie, bowiem budowany przez nich "ganek" został odbudowany w miejscu, w którym istniał uprzednio. Wskazali, że organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków m. in. poprzednich właścicieli stanowiącego obecnie ich własność domu. Zdaniem odwołujących organ w sposób błędny określił datę wszczęcia przedmiotowego postępowania, przyjmując że jest nią 2.04.2003r. w sytuacji, gdy w rzeczywistości postępowanie wszczęto w dniu 17.09.2003r. tj. gdy przeprowadzono kontrolę dokonywanych robót na ich działce. Poza tym, w ocenie A. i M. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił niewłaściwie, nakazując im sporządzenie stosownych dokumentów w oparciu o nieistniejący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że A. i M. S. prowadzą roboty budowlane przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr 275 w L., a zakres tych robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którym wyżej wymienieni nie dysponują. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż część powyższych robót budowlanych należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu i sprawę tę wyłączył do odrębnego rozpoznania, natomiast część obiektu o wymiarach 5,35 x 2 m uznano jako nową budowę. Organ II instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchano poprzednią właścicielkę przedmiotowego budynku oraz sąsiada B. K. Ich zeznania wskazują, że poprzedni właściciel rozpoczął od strony wschodniej budynku budowę ganku o tych samych wymiarach, co obecna dobudowa, jednakże w związku z jego śmiercią budowa ta nie została zakończona. Wykonano wówczas jedynie fundamenty oraz betonową płytę przy wejściu do budynku. Po nabyciu przedmiotowego budynku mieszkalnego przez A. i M. S. (w dniu 16 grudnia 2002r.), w 2003r. rozpoczęli oni roboty budowlane związane z realizacją na istniejących fundamentach ganku. Według Organu II instancji, organ I instancji prawidłowo ustalił, że wykonanie dobudówki, której dotyczy sprawa stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Prawidłowym było też zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w niniejszym wypadku przepisu art. 48 tej ustawy. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 września 2003r. tj. w dacie wysłania do jego stron stosownego zawiadomienia. Wprawdzie organ I instancji błędnie powołał jako tę datę 2 kwietnia 2003r., jednakże nie ma to dla sprawy żadnego znaczenia, bowiem w obydwu tych datach stan sprawy przedstawiał się identycznie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] znak:[...] wynika, że do dnia 31 grudnia 2003r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, a dokonana przez A. i M. S. rozbudowa budynku nie kolidowała z ustaleniami tego planu, ponieważ stanowiąca własność wyżej wymienionych działka nr 275 w L. położona była na terenach określonych symbolem "1MU – obszar mieszkalno-usługowy. W obszarze tym adaptuje się i projektuje zabudowę zagrodową i jednorodzinną". Dlatego też słusznie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania rozbudowy przedmiotowego budynku i w tym celu na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...] października 2006r. postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie dobudówki oraz nakazał do 30 listopada 2006r. przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego zakres wykonanej rozbudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na fakt, iż inwestor w powyższym terminie nie spełnił nałożonego na niego obowiązku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazywała mu rozbiórkę wykonanej dobudowy. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. S. wnioskując o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej wniosek ten jest uzasadniony licznymi nieprawidłowościami, które miały miejsce w toku całego postępowania w sprawie. Postępowaniu prowadzonemu przez organ I instancji skarżąca zarzuciła to, że pozbawione było fachowości, a organ wykazał się niekonsekwencją w wydawanych aktach administracyjnych, natomiast organ II instancji postępowanie powyższe zaakceptował co nie ma " nic wspólnego z zasadami określonymi w art. 6 do 14 K.P.A." W prowadzonym postępowaniu uchybiono też, zdaniem skarżącej, procedurom wskazanym w art. 67 § 1 i 2 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż nie sporządzono odpowiednich dokumentów, pomimo stosownego żądania inwestorów. Poza tym, w ocenie skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniedbał obowiązku, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a., gdyż nie udostępnił inwestorowi akt sprawy celem zapoznania się z materiałem dowodowym. A. S. wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwa postanowienia tj. jedno dotyczące wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr 275 w L., zaś drugie wstrzymujące roboty budowlane polegające na prowadzeniu prac remontowych bez wymaganego zgłoszenia. W obydwu postanowieniach organ podał, iż postępowania w sprawach, w których je wydano wszczęto z urzędu. Według skarżącej brak jest jednakże podstaw prawnych do takiego stwierdzenia, bowiem inwestorzy nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu takich postępowań, spełniającego wymogi z art. 61 k.p.a, Odnosząc się do przyjęcia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rzeczywistą datą wszczęcia postępowania jest 2 wrzesień 2003r., A. S. stwierdziła, iż stanowisko takie przeczy faktom. W dniu tym bowiem organ I instancji zawiadomił jedynie strony o terminie oględzin na działce nr 275 w L. W ocenie skarżącej zawiadomienie takie nie jest tożsamo z tym, o którym mowa w art. 61 k.p.a., dlatego też nieuzasadnionym jest przyjmowanie, iż postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 2 września 2003r. Zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania nosi datę 16 lutego 2004r., jednakże i ono nie spełnia ustawowych wymagań, bowiem nie wskazuje czy postępowanie zostało wszczęte z wniosku osoby posiadającej przymiot strony czy też z urzędu. Skarżąca zarzuca także organowi I instancji, iż ten przyznał przymiot strony postępowania G. B., w sytuacji gdy osoba ta nie wykazała posiadania interesu prawnego w udziale w postępowaniu. Wskazała także, iż nakładając na inwestorów – w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004r. – obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy o zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy plan ten już nie obowiązywał, organ I instancji dopuścił do stanu niewykonalności swojego postanowienia już w dniu jego wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż w niniejszej sprawie zapadły uprzednio dwie decyzje, które nakazywały rozbiórkę dokonanej przez A. i M. S. rozbudowy, jednakże zostały one przez niego uchylone. Tym samym, przed wydaniem tych decyzji organ I instancji dwukrotnie dawał skarżącym możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jednakże inwestorzy z możliwości tej nie skorzystali. W piśmie z dnia 11sierpnia 2008 roku pełnomocnik A. S. podtrzymał zawarte w skardze wnioski i zarzuty i dodatkowo zarzucił ,że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została po upływie blisko 3,5 miesiąca od daty decyzji wstrzymującej roboty budowlane, a więc sprzecznie z art. 51 § 1 ustawy prawo budowlane z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. / . Dodał, że postanowienie PINB z dnia [....10.2006 straciło ważność mocy ustawy gdyż w ciągu 2 miesięcy nie została wydana decyzja w trybie art. 51 § 1 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Akta sprawy wskazują, że na działce nr 275 w L., A. i M. S. prowadzą roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącego mieszkalnego budynku drewnianego, murowanej dobudówki o wymiarach 5,35 x 2,00m. Ustalono, że poprzedni właściciel budynku mieszkalnego rozpoczął budowę ganku budując fundamenty wraz płytą betonową. A. i M. S. zakupili budynek w dniu 16 grudnia 2002 roku, a w 2003 roku przystąpili do jego remontu oraz rozpoczęli budowę przedmiotowej dobudowy. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /Dz.U. Nr 156 poz.1118 z 2006 r. ze zm./ budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy realizowali roboty budowlane, których zakres, polegający na wykonaniu przybudówki od strony wschodniej budynku mieszkalnego organy zakwalifikowały w oparciu o przepis art. 3 pkt.6 jako budowa wymagająca pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ stosuje przepis art. 48 prawa budowlanego, odnoszący się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego / lub jego części / bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do czasu nowelizacji tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 27 .03. 2003 obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 roku, przepis ten przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektów samowolnie realizowanych. Nowelizacja wprowadziła złagodzenie tego przepisu odnoszącego się do samowoli budowlanej, utrzymując wprawdzie zasadę / ust. 1/, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru nakazuje, w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę , ale w ust. 2 wprowadzając odstępstwa od tej zasady. W sytuacji ,gdy zostanie udowodnione, że samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych , w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ustępem 3 przepisu art. 48 , we wskazanym postanowieniu wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy ,postanowieniem z dnia [...].10.2006r. [...] organ I instancji stosując w/w przepis art. 48 ust.2 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku realizowanego bez pozwolenia na budowę nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2006 roku czterech egzemplarzy projektu budowlanego do zakresu wykonanej dobudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy M. i A. S. nie zastosowali się do nałożonych na nich obowiązków. W tej sytuacji organ I instancji, zastosował przepis art. 48 ust. 4 stanowiący, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3, stosuje się ust. 1, czyli orzeka o rozbiórce obiektu. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 51 § 1 ustawy prawo budowlane. Przepis ten wiąże się z przepisem art. 50 ust. tej ustawy, stanowiącym, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49 ust. b ,właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia /art. 50 ust.1 pkt.1/. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na które służy zażalenie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja , o której mowa w art. 50 a pkt.2 albo w art. 51 ust. 1. /art. 50 ust. 4 i 5 /. Zgodnie z art. 51 ust.1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust.1właściwy organ orzeka zaniechaniu dalszych robót budowlanych lub rozbiórce / pkt.1/,nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego prawem / pkt.2/ , albo nakłada na inwestora obowiązki wymienione w pkt 3, jeżeli doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 51 prawa budowlanego dotyczy zatem innych sytuacji niż wymienione w art. 48 tej ustawy. Wygaśnięcie ważności zaskarżalnego postanowienia wymienionego w art. 51 ust.1 pkt.1 wiąże ustawodawca z niewykonaniem obowiązku nałożonego w trybie art. 50, podczas, gdy rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niezaskarżalnym postanowieniem wydanym w trybie przepisu art. 48. W sytuacji nie wykonania przez inwestora nałożonego przez nadzór budowlany obowiązku, organ zobligowany był orzec rozbiórkę budynku przy zastosowaniu przepisu art. 48 ust.1. Wskazując na powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżonym aktem, dlatego uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.