II SA/Rz 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 709/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2006 r., Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].11.2005 r., Nr [...], nakazującą K. S. usunięcie "brzegosłon" z brzegu potoku J. na wysokości działki nr 535 w miejscowości P. gmina P., będącej własnością B. S., wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego i przywrócenia brzegu do stanu pierwotnego. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2015/. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono, że na prawym brzegu potoku J. występuje zagrożenie obsunięcia się do potoku gruntu ornego na wysokości działki nr 535 w P. Lewa strona potoku, na której jest usytuowany budynek mieszkalny J. G. jest około 1 m niższa w stosunku do strony prawej. W przypadku wystąpienia w potoku wody o wysokości około 3 m budynek mieszkalny zagrożony jest bezpośrednim zalaniem. Na prawym brzegu potoku, na wysokości działki nr 535, K. S. umocnił skarpę, ale umocnienie jest wykonane nieprawidłowo i w przypadku przepływu wielkiej wody tak wykonana zabudowa zostanie oberwana, co spowoduje przyhamowanie i niedrożność koryta potoku. Istniejące zagrożenie potwierdził Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Oddział [...] w piśmie z dnia 2.06.2003 r., Nr [...] i jednocześnie stwierdził, że wykonane umocnienie powinno być usunięte. Ponadto Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Oddział [...] stwierdził, że ze względu na obecny stan potoku J. i skutki jego oddziaływania podczas wezbrań powodziowych na przyległy teren, ujął ciek na odcinku wsi P. w uaktualnionym programie inwestycji melioracyjnych do wykonania regulacji w ramach zadania inwestycyjnego po 2006 r. Program ten obejmuje odcinek potoku wzdłuż działki nr 535. Prawo brzeg potoku J. na wysokości działki nr 535 ma bardzo stromą skarpę i ta część jest atakowana przez wezbrane wody. Wykonany brzegosłon jest umocniony faszynami. Umocnienie zostało wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego i bez uzgodnienia z zarządcą potoku J. Przyległy do krawędzi prawego brzegu potoku J. został podwyższony przez nawiezienie ziemi przez K. S., co przyczyniło się do zwiększenia stromości skarpy. Zmiana ukształtowania terenu na gruncie przyległym do wód potoku J. ma wpływ na warunki przepływu wody w potoku. Zwiększone zostało zagrożenie zalaniem większymi wodami powodziowymi terenu położonego na lewym brzegu potoku J., w tym szczególnie posesji J. G. Przedstawiony stan faktyczny, organ odwoławczy ustalił m. innymi na podstawie protokołu z oględzin i rozprawy administracyjnej na gruncie przeprowadzonych przez organ I instancji. Zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Na wykonanie brzegosłonu było wymagane pozwolenie wodnoprawne, co wynika z art. 122 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego. Z art. 64a ust. 2 prawa wodnego wynika też, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia dokonać jego legalizacji, jeżeli urządzenie nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uiszczeniu przez właściciela urządzenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Wykonane umocnienie prawej skarpy potoku wzdłuż działki nr 535 ze względu na wadliwe wykonanie nie nadaje się do legalizacji. Organ odwoławczy zasygnalizował, że wprawdzie organ I instancji niefortunnie użył w decyzji sformułowania "przywrócenie brzegu do stanu pierwotnego", co nie wynika wprost z zapisu art. 64a ust. 1 prawa wodnego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, uznał jednakże, że intencją takiego zapisu było zlikwidowanie powstałego zawężenia koryt potoku J., stwarzającego zagrożenie zalaniem większymi wodami powodziowymi terenu położonego na lewym brzegu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł n/w zarzuty: 1) Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane bez zachowania należytej staranności i obiektywizmu. 2) Wskazane decyzje zostały wydane z błędami merytorycznymi i brakiem jednoznacznego określenia i zdefiniowania "osłony brzegu", która zabezpiecza przed obsuwaniem się ziemi, co jest jedną z przesłanek zagrożenia powodziowego powodującego przyhamowanie potoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 22.03.2005 r., sygn. akt SA/Rz 1238/03 mówi o "brzegosłonie", natomiast Wojewoda [...] używa zwrotu "brzegosłon", zaś Starosta [...] używa zwrotu "brzegoskłon". 3) Podstawową zasadą w państwie prawa jest zasada, iż prawa nie działa wstecz /lex retro non agit/ i w przedmiotowej sprawie ta zasada została złamana. Wydanie decyzji przez Starostę [...] na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm./, gdzie działania na gruncie były wykonywane w końcu lat 90-tych XX wieku jest jaskrawym przykładem niewłaściwego stosowania prawa i niewiedzy, która wyrządza krzywdę obywatelowi. Jeżeli obywatel nie naruszył przepisów prawa obowiązującego w tym czasie i nie stwierdzono, że naruszył przepisy po 18.07.2001 r. pod rządami nowej ustawy, to jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję na podstawie przepisów prawa, które nie obowiązywały w czasie wykonywania przedmiotowych czynności. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że brzegosłon jest terminem technicznym funkcjonującym praktyce i literaturze fachowej, zaś brzegosłony są terminem używanym w publikacjach i w obowiązujących katalogach, czyli są to synonimy tego samego pojęcia. Zarzut złamania zasady "prawo nie działa wstecz", nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Zawężenie koryta potoku zostało spowodowane wskutek wykonania brzegosłon, które istnieje aktualnie i stwarza realne zagrożenie zalaniem większymi opadami powodziowymi terenu położonego na lewym brzegu. Z tego względu organy stosowały przepisy obecnie obowiązującego prawa wodnego. Art. 21 prawa wodnego stanowi, że utrzymanie wód stanowi obowiązek ich właściciela. W przedmiotowym przypadku Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Oddział [...], działający w imieniu organu sprawującego prawa właścicielskie w stosunku do wód potoku J. stwierdził, że wykonane przez skarżącego umocnienie prawej skarpy potoku w miejscowości P. wymaga usunięcia i uporządkowania. Uczestnicy postępowania nie ustosunkowali się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu równocześnie wynika, iż przy tej kontroli, Sąd z reguły bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zakres kontroli sądowej określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2008 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z pierwszego przepisu wynika, że sąd I instancji jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, to zaś znaczy, iż w urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala Sądowi kontrolować akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i stosować wobec tych aktów środki przewidziane w p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny sprawy sąd I instancji ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Istota kontroli sądowej polega na sprawdzeniu czy zebrany w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został prawidłowo zebrany i czy był wystarczający do wydania stosownej decyzji oraz czy organy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję sąd I instancji uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a./. Jeżeli natomiast zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to wtedy Sąd skargę oddala /art. 151 p.p.s.a./. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych i sądowych jest następujący: Pismem z dnia 10.04.2002 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...], następnie przekazanym Staroście [...], J. G. domagała się zlikwidowania stanu zagrożenia powodziowego jej posesji, spowodowanego podwyższeniem brzegu rzeki J. przez K. S., po przeciwnej stronie jej posesji /k. 10 akt adm. I instancji/. W dniu 17.10.2005 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny i na ich podstawie ustalił, że na wysokości działki nr 535, położonej w P., potok J. jest nieuregulowany. Prawy brzeg potoku na wysokości tej działki jest stromy i występuje zagrożenie obsunięcia się gruntu ornego przyległego do brzegu. Na tym odcinku /wzdłuż działki nr 535/ zostało wykonane umocnienie faszynowe, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i bez uzgodnienia z zarządcą potoku. Teren po prawej stronie potoku przyległy do brzegu został podwyższony przez nawiezienie ziemi, co doprowadziło do zwiększenia stromości skarpy. Wskazane roboty wykonał K. S. Zmiana ukształtowania terenu na gruncie przyległym do wód potoku J. ma wpływ na warunki przepływu wody w potoku. Przedmiotowy odcinek potoku położony jest między zakolami, co dodatkowo przyczynia się do podmywania podnóża stromej skarpy. Taki stan rzeczy, w przypadku większej wody stwarza zagrożenie powodziowe terenu po lewej stronie potoku, po której położona jest posesja J. G. Zarządcą potoku J. jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. – Oddział w [...]. Według tego organu wykonane umocnienie i podwyższenie brzegu potoku wykonane jest niewłaściwie, zmniejsza przepustowość koryta potoku, co wpływa na wzrost zagrożenia powodziowego dla terenów położonych po przeciwnej stronie potoku /pisma z dnia 10.05.2002 r., L.dz. [...] i 2.06.2003 r., L.dz. [...]/. Właścicielem działki nr 535 był B. S. /ojciec skarżącego/ który był stroną postępowania administracyjnego i sądowego. /wypis z rejestru gruntów w aktach administracyjnych I instancji/ Wymieniony zmarł w dniu 22.10.2006 r. w toku postępowania sądowego /odpis skrócony aktu zgonu k. 67 akt sądowych/. Spadek po nim, na podstawie testamentu nabył skarżący K. S. /postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 10.06.2008 r., sygn. akt [...] k. 155 akt sądowych/ Poprzednim wyrokiem z dnia 22.03.2005 r., sygn. akt SA/Rz 1238/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2003 r., Nr [...] przyjmując, że z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1129, ze zm./ wynika, że organem odwoławczym od decyzji wydanych przez starostę, który realizuje zadania z zakresu administracji rządowej określone w powołanej ustawie jest wojewoda. W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...].08.2005 r., Nr [...] przekazało odwołanie B. S. i K. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2003 r., nr [...] do właściwości rzeczowej Wojewoda [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2005 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...].05.2003 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 – Prawo wodne i dodał, że przedmiotem sprawy jest wykonanie brzegosłonu bez wymaganego z mocy art. 122 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenia wodnoprawnego i przy takim ukierunkowaniu sprawy, organ I instancji przeprowadził w dniu 17.10.2005 r. ponowne oględziny i decyzją z dnia [...].11.2005 r., nr [...] nakazał K. S. usunięcie wykonanego brzegosłonu. Od tej decyzji K. S. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2006 r., Nr [...] – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Przy ocenie zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, należy zaznaczyć, iż postępowanie administracyjne było wszczęte z urzędu w maju 2002 r. Orzekające organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. 64a ust. 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019, ze zm./, dalej: Prawo wodne. Pierwszy przepis stanowi, że zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Drugi stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody. Pojęcie zakładu określa art. 9 pkt 25 – Prawa wodnego, wedle którego są to podmioty korzystające z wód w ramach korzystania szczególnego, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, nie miał zastosowania w kontrolowanej przez Sąd sprawie administracyjnej. Powołany przepis został wprowadzony do Prawa wodnego przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 3.06.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustawa /Dz. U. Nr 130, poz. 1087/. Art. 21 tejże noweli stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazana nowela weszła w życie z dniem 30.07.2005 r. /art. 23/. Skoro sprawa administracyjna była wszczęta w 2002 r., zatem należało stosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie powołanej noweli. Przed dniem 30.07.2005 r. obowiązywał art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm./ o następującym brzmieniu: "Zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt". Treść tego przepisu jest taka sama jak art. 64a ust. 1. Po nowelizacji nie zmieniła się definicja ustawowa, określająca pojęcie zakładu. Natomiast przepis art. 122 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego nie był nowelizowany. Konkludując należy zatem stwierdzić, iż orzekające organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, który w przedmiotowej sprawie nie mógł być stosowany. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wskazane naruszenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż przed dniem 30.07.2005 r. obowiązywał art. 64 ust. 5, którego treść jest taka sama jak art. 64a ust. 1. Sąd podzielił stanowisko organów, że na umocnienie brzegu potoku faszynami i podwyższenie brzegu było wymagane pozwolenie wodnoprawne, którego skarżący nie posiadał. W takim stanie rzeczy art. 64 ust. 5 Prawa wodnego /Dz. U. nr 115, poz. 1229, ze zm./ mógł stanowić podstawę do nakazania skarżącemu rozbiórki wykonanego umocnienia i podwyższenia brzegu potoku J. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i art. 107 § 1 k.p.a. skasował jednak decyzje II i I instancji, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...].11.2005 r. Nr [...] jest sformułowane w sposób nie nadający się do wykonania. Rozstrzygnięcie brzmi następująco: "1. Nakazać panu K. S. zam. P. [...] gm. P.: - usunięcie "brzegoskłon" z brzegu potoku J. na wysokości działki ewidencyjnej nr 535 w miejscowości P. gm. P. będącej własnością Pana S. - wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego i przywrócenie brzegu do stanu pierwotnego. 2. Termin wykonania wyżej wymienionego obowiązku ustala się do dnia 30.06.2006 r.". Słowo "brzegoskłon" nie występuje w Słowniku języka polskiego i można jedynie przypuszczać, że chodzi i osłonę brzegu, zatem przy ewentualnym wykonaniu decyzji, nie będzie wiadome jaka jest treść nakazu. Można jedynie zakładać iż organy miały na myśli usunięcie z brzegu potoku umocnienia /osłony/ z faszyn. Po drugie wskazane rozstrzygnięcie nie jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, iż skarżący podwyższył brzeg przez nawiezienie ziemi, zatem zachodzą uzasadnione wątpliwości jaka jest de facto treść nakazu. Po trzecie art. 64 ust. 5, a obecnie 64a ust. 1 Prawa wodnego nie przewiduje określania daty wykonania obowiązku, a to oznacza, iż obowiązek staje się wymagalny dopiero z datą, w której decyzja stanie się ostateczna. Nie przewiduje także formy przywrócenia brzegu do stanu pierwotnego. Organ odwoławczy mimo takiej wady utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skutkiem czego popełnił takie same uchybienia procesowe. Uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. było konieczne w celu uzupełnienia stanu faktycznego i ustalenia wysokości podwyższonego brzegu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. /k. 163 akt sądowych/, nie zgłosił wniosku o przyznanie mu należnych kosztów i wobec tego zgodnie z powołanym przepisem utracił prawo do żądania zwrotu kosztów. Zarzut skarżącego podniesiony w skardze, że działania na gruncie były wykonane w końcu lat dziewięćdziesiątych XX wieku, zatem organy naruszyły zasadę lex retro non agit /prawo nie działa wstecz/, nie jest zasadny ze względu na art. 204 ust. 1 Prawa wodnego /przepis międzyczasowy/ który stanowi, że sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed wejściem w życie ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zastrzeżenia dotyczą opłat, zatem nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Skoro sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie Prawo wodnego /przed 1.01.2002 r./ podlegają rozpatrzeniu według tej ustawy, to tym bardziej ta ustawa ma zastosowanie do spraw wszczętych po w/w dacie, także w których stany faktyczne powstały przed 1.01.2002 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić ocenę prawną Sądu przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu, a ponadto n/w wskazówki: - organ I instancji przeprowadzi ponowne oględziny w celu ustalenia, czy obecnie dokonane umocnienie i podwyższenie brzegu istnieje, bowiem z pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – Oddziału w [...] z dnia 18.05.2009 r., Nr [...] skierowanego do K. S. wynika, że obecnie "brzegosłonu" praktycznie nie ma. Jeżeli zaś umocnienie i podwyższenie brzegu na wysokości działki nr 535 istnieje chociażby w części, organ dokładnie ustali stan dokonanych i obecnie istniejących zmian. - w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie, a w przypadku istnienia podstaw do rozbiórki sformułuje rozstrzygnięcie w sposób jasny i konkretny, zapewniający wykonanie decyzji.