II SA/Rz 709/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę i budowę we wznowionym postępowaniu -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. Ł. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], o odmowie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę i budowę. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na wniosek A. S.A. Oddział [...] - pozwolenia na rozbiórkę istniejącej oczyszczalni ścieków oraz budowę kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej z przepompownią wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla Ośrodka Wczasowego "[...]" w miejscowości P. na działkach o nr ewid. 296, 297, 324 obręb [...]. W dniu 8 maja 2013 r. wpłynął do Starostwa wniosek J. Ł. o wznowienie postępowania w spawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej, ciśnieniowej z przepompownią ścieków dla Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. na działkach nr 296, 297, 324. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczna decyzją z [...] lutego 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lutego 2013 r. – Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i postanowienie z [...] maja 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta winien ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania, bezspornie zostało wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zwrócił uwagę na wstępną fazę postępowania tj. badanie dopuszczalności wznowienia, a więc czy występują formalne podstawy wznowienia. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że informacje o inwestycji J. Ł. powziął 26 kwietnia 2013 r., a tym samym jego wniosek o wznowienie postępowania, który wpłynął 6 maja 2013 r. został przysłany do urzędu w terminie nie przekraczającym jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Organ zwrócił uwagę, że użytkowany przez J. Ł. budynek usytuowany jest na dziale nr 296 obręb [...], w znacznej odległości około 20 m od trasy projektowanej kanalizacji, co zapewnia bezkolizyjne, nie ingerujące w budynek i jego otoczenie prowadzenie robót budowlanych. Z ustaleń organu wynika, że dla działki nr 296 jest założona księga wieczysta [...]. Z zapisów tej księgi wynika, że ww. działka jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Natomiast w księdze nie została ujawniona własność na rzecz J. Ł. Rekapitulując Starosta stwierdził, że stronami w podstępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. J. Ł. nie spełnia tego kryterium. W związku z powyższym nie może być uznany za stronę postępowania. Tym samym wydana decyzja nie była dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest również podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na działce nr 296 posadowiony jest budynek letniskowy użytkowany przez skarżącego. Ww. działka stanowi własność Skarbu Państwa, i znajduje się w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Skarżący nie posiada własności, nie jest też wieczystym użytkownikiem lub zarządcą ww. działki, co sam potwierdza w treści odwołania. Natomiast twierdzenie skarżącego, że jako "właściciel nieruchomości budynkowej" winien mieć status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] lutego 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i budowę inwestycji objętej tą decyzją. Skoro skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, to tym samym nie występuje przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, tj. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że nie występują podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej o rozbiórce i pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. Ł. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciel obiektu budowlanego nie będący właścicielem gruntu położonego w obszarze oddziaływania inwestycji nie posiada statusu strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że z zaskarżonej decyzji wiadomo, że jego domek letniskowy będący obiektem budowlanym jest jego własnością i znajduje się w obszarze odziaływania obiektu budowlanego objętego decyzją z [...] lutego 2013 r. W ocenie skarżącego oddziaływanie inwestycji na cudzą własność nie ogranicza się do odziaływania na nieruchomość gruntową. Zdarzyć się może odziaływanie inwestycji na posiadających ograniczone prawa rzeczowe w sposób uprawniający ich do przyznania im statusu strony. Nie można też wykluczyć, że w samym obszarze odziaływania obiektu na zaznaczonym w decyzji pozwoleniu na budowę znajdują się obiekty budowlane nie należące ani do właściciela gruntu ani do zarządcy lecz do osoby trzeciej. Zdaniem skarżącego w sytuacjach skomplikowanych odnośnie statusu strony w postępowaniu, decyduje interes prawny ubiegającego się o status strony. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie jest właścicielem domku letniskowego wczasowego od ponad dwudziestu lat, utrzymuje go w należytym stanie, dokonuje opłat, korzysta z niego sam z rodziną, zaś domek położony jest w obszarze odziaływania inwestycji. W związku z tym zaskarżona decyzja pozbawia go jako właściciela ochrony jego praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaważył, co następuje; Skarga jest nieuzasadniona. W bezspornym stanie faktycznym sprawy zasadniczą kwestią była ocena czy w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...].02.2013 r. znak [...] skarżącemu przysługiwałby status strony. Sąd w tym zakresie podziela w całości stanowisko Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek złożonego przez J. Ł. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją Starosty [...] z [...].02.2013 r. Organy w sprawie procedowały prawidłowo. Należy podkreślić, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazana wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać przykładowo wyroki NSA z 13 listopada 1987 r.) sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80) i z 20 czerwca 1991 r. (sygn. akt 487/91, ONSA nr 2, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszym z tych wyroków, że "postanowienie o wznowieniu postępowania (art. art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a." (tak NSA w wyroki z dnia 22.06.2010, II OSK 1286/09). Istotną w sprawie niniejszej myśl wyraził NSA w wyroku z 19.10.2011 r., II OSK 1406/10 stwierdzając, że wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi podstawę prawną do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i jest regulacją szczególną, o węższym zakresie w stosunku do art. 28 k.p.a., zawierającego "ogólną" definicję strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne i przepisów wykonawczych do ustaw. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu Prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Konsekwentnie nie przysługuje także podmiotom, które poczyniły nakłady na nieruchomość, na której ma powstać planowane zamierzenie inwestycyjne czy też posiadaczom tejże nieruchomości w dobrej czy złej wierze oraz osobom, którym przysługują uprawnienia do posiadania jej na podstawie np. umowy dzierżawy. W sprawie niniejszej bezsporny jest stan faktyczny a w szczególności, że na działce nr ewid. 296 posadowiony jest budynek letniskowy użytkowany przez skarżącego. Działka ta – stanowiąca własność Skarbu Państwa – znajduje się w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Skarżący nie posiada prawa własności, nie jest też wieczystym użytkownikiem lub zarządcą ww. działki, co sam potwierdził w treści odwołania. Twierdzenie skarżącego, że jako "właściciel nieruchomości budynkowej" winien mieć status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ponadto organ przeanalizował dokumenty przedłożone przez wnioskującego o wznowienie postępowania oraz przez inwestora (A. S.A. Oddział [...]) ustalając, że użytkowany przez J. Ł. budynek usytuowany jest na działce nr ewid. 296 obręb [...], w znacznej, wynoszącej około 20 m odległości od projektowanej kanalizacji, co zapewnia bezkolizyjne, nie ingerujące w budynek i jego otoczenie prowadzenie robót budowlanych (tak Wojewoda [...] na str. 2 zaskarżonej decyzji). Nawet nie dokonując rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie miałby on statusu strony w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienia nieprawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 8 sierpnia 2013 r. na który powołał się skarżący nakaz rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego nie miał żadnego związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, którego wznowienia żądał skarżący. Okoliczność, iż uznano go za stronę w postępowaniu o rozbiórkę domu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W świetle cyt. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bezpodstawne jest więc twierdzenie skarżącego, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]. 02.2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i budowę inwestycji objętej tą decyzją. Skoro skarżący nie był stroną postępowania zwykłego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, to tym samym nie występuje przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, tj. okoliczności, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Reasumując, stwierdzić należy, iż niewystąpienie podstawy wymienionej z art. 145 p 1 pkt 4 k.p.a,. po myśli art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniało odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej o rozbiórce i pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.