II SA/Rz 71/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie SO del. Anna Bembenek NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 71/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności istnienia zadaszenia (podcienienia) od strony wschodniej budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 411/5 położonej w S. przy ul. [...], będącej współwłasnością M. W. i N. W., zamieszkałych w S. ul. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w związku z pismem J. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2010 r. kontrolę w sprawie legalności wykonanego zadaszenia (podcienienia) od strony wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 411/5 w S. Budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta wydanego dla R. W. i M. W. W toku kontroli ustalono, że od strony wschodniej budynku istnieje zadaszenie o wymiarach 2.67m x 3,30m, którego konstrukcję stanowią dwa słupy murowane z cegły pełnej o wymiarach 0,25m x 0,25m. W trakcie kontroli R. W. oświadczył, że zadaszenie zostało wykonane podczas budowy budynku mieszkalnego. Po zakończonej budowie dokonał zawiadomienia do Urzędu Rejonowego w R. Potwierdzeniem z dnia [...] grudnia 1995 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy, tym samym nie wnosząc zastrzeżeń ani sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia zadaszenia (podcienienia) od strony wschodniej budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 411/5 położonej w S. przy ul. [...], będącej współwłasnością M. W. i N. W., zamieszkałych w S. ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podczas budowy budynku mieszkalnego inwestor przeniósł zadaszenie zaprojektowane od strony zachodniej, na stronę wschodnią. W 1998 r. Urząd Rejonowy w R. badał sprawę usytuowania przedmiotowego zadaszenia. W piśmie z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R wskazał, że w istniejącym stanie obiekt odpowiada obowiązującym wówczas przepisom i nie ma podstaw do interwencji w tej sprawie. Wskazano, że także PINB prowadził postępowanie w sprawie ww. zadaszenia. W piśmie z dnia [...] grudnia 1999 r. znak [...] poinformowano strony, że zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji nie stanowią istotnego odstępstwa i dlatego nie ma podstaw do podjęcia dalszych działań w ramach sprawowanego nadzoru. Organ wskazał, że prowadzone postępowania stało się bezprzedmiotowe, gdyż dokonane odstępstwo należy uznać jako nieistotne i tym samym brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z. wskazując na błędną interpretację pisma Urzędu Rejonowego w R. Nieistotne zmiany, o których mowa w tym piśmie, dotyczą zaprojektowanej wnęki (która została zlikwidowana w trakcie robót) a nie zadaszenia. Zarzucił, że "kłamstwem jest odbiór przydaszku od strony zachodniej". Posadowiony jest on od strony wschodniej, na nasypie, co jest niezgodne z planem realizacyjnym, sztuką budowlaną i stosunkami sąsiedzkimi Wskazał, że R. W. od początku zmienił fragmenty budowy. Zarzucił, że organy nigdy nie podały przepisu prawa uzasadniającego opinię, że obiekt odpowiada obowiązującym wówczas przepisom i nie powoduje istotnego odstępstwa od planu. Nadto organ I instancji nie odniósł się do jego pisma z dnia [...] października 2010 r. oraz że wymienił w decyzji zamiast R. W. (inwestora), N. W. (użytkownika budynku). Po rozpatrzeniu tego odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone przyjęte w zaskarżonej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko o umorzeniu postępowania jest zasadne. Ze zgromadzonego materiału wynika, że budynek mieszkalny na działce nr 411/5 został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r. W aktach znajduje się pismo z dnia [...] grudnia 1995 r. potwierdzające przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nadto w 1998 r. prowadzone było postępowanie wyjaśniające w sprawie budowy tego budynku, które dotyczyło również zadaszenia od strony wschodniej budynku. Dokonane ustalenia wskazywały na brak podstaw do podjęcia interwencji o czym powiadomiono strony (pismo z dnia [...] lipca 1998 r.) Postępowanie z sprawie zadaszenia prowadzone było także w 1999 r., również i tym razem pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. PINB poinformował strony o zaprzestaniu dalszego kontynuowania postępowania. Organ II instancji podniósł, że stanowisko w przedmiotowej sprawie zostało już wcześniej zajęte przez właściwy organ, zatem brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że inwestor podczas budowy budynku mieszkalnego przeniósł zadaszenie, które było zaprojektowane od strony zachodniej, na stronę wschodnią, tak więc dokonał zmian. Jednakże sytuacja ta dotyczy inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zakończonej zgodnie z prawem poprzez dokonanie przez inwestora zgłoszenia w dniu [...].12.1995 r. Tymczasem pojęcie "odstępstwa istotnego" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wprowadzone zostało ustawą z dnia 24.12.1997 r. Prawo budowlane i dopiero po tej dacie dokonane odstępstwa od warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być oceniane jako "istotne" lub "nieistotne". Zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu skutkuje możliwością przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Odnośnie zaś zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwej osoby, wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania zmienił się stan prawny działki nr 411/5 położonej w S., a zatem decyzja została prawidłowo skierowana do M. W. i N. W. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. Z. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wezwanie następcy prawnego Kierownika Urzędu Rejonowego w R. do przedstawienia kompletnych akt nr [...] potwierdzających przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z projektem budowlanym, dziennikiem budowy, mapą powykonawczą w celu ustalenia jaki dokumenty została przez inwestora założone, czy zadaszenie było przedmiotem oceny organu, kiedy zostało wybudowane i czy było przedmiotem milczącego pozwolenia na użytkowanie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6-11, art. 75, art. 7 § 1 , art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału, naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie przeprowadzenie z urzędu dowodów istotnych dla sprawy. J. Z. wskazał na wadliwość obu decyzji, bowiem mimo oczywistej samowoli budowlanej i braku przesłanek do umorzenia postępowania organu nie podejmują prawem przewidzianych działań. Za bezsporne uznał ustalenia organu odnośnie wykonania zadaszenia od strony wschodniej budynku mieszkalnego, mimo, że objęte pozwoleniem budowlanym i zaprojektowane było od strony zachodniej. Wskazał, że przedmiotem jego wniosku nie jest budowa budynku lecz samowola budowlana zadaszenia od strony wschodniej budynku. Organy tymczasem powołują się na legalność budowy budynku mieszkalnego. Zarzucił, że organy kierując się uznaniowością i dowolnością nie wskazały postawy prawnej rozstrzygnięcia w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym. Tym bardziej, że ustalenia te są powierzchowne, jednokierunkowe i nie wyjaśniają wszechstronnie i obiektywnie sprawy. Wskazał, że od strony zachodniej widoczne są w gruncie fundamenty po zadaszeniu (fakt ten jest przez organ pomijany). Zadaszenie od strony wschodniej zostało wykonane po wybudowaniu budynku, posadowione na dwóch filarach z cegły na niestabilnym nasypowym gruncie. Zatem nie było ono budowane w trakcie budowy budynku, gdyż posadowione wówczas by zostało na fundamentach. Fakt usytuowania zadaszenia na niestabilnym gruncie powoduje, że "zbliżyło" się ono do granicy z jego działką, nie spełnia wymagań odległościowych i norm budowlanych. W każdej chwili może przewrócić się na jego siatkę i dom. Podniósł, że śnieg i woda z zadaszenia kierowana jest na jego działkę co powoduje uszkodzenie siatki i zalewa dom. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie, podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. który to przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle ustaleń judykatury procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przesłanką umorzenia postępowania na podstawie cytowanego wyżej przepisu jest bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. W rozpoznawanej sprawie, orzekające w sprawie organa ustaliły, że podmiot postępowania administracyjnego – skarżący, pismem z dnia [...] marca 2010 r. zainicjował postępowanie domagając się likwidacji podcienia od strony wschodniej budynku na działce nr 411/5 w S. W toku postępowania ustalono i nie jest sporne między stronami, że inwestor wzniósł budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według adaptowanego projektu typowego. Niesporne również jest między stronami, że projekt przewidywał sporne zadaszenie od strony zachodniej, zrealizowane ostatecznie od strony wschodniej. Inwestor zmiany położenia tego zadaszenia dokonał w trakcie budowy budynku mieszkalnego, zaś po zakończeniu inwestycji, w dniu [...] grudnia 1995 r. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. W aktach sprawy zalega potwierdzenie przyjęcia od inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego, z garażem wg adaptowanego projektu W- 038. Te ustalenia dały podstawę organowi do umorzenia postępowania w przedmiocie samowolnego przeniesienia przez inwestora zadaszenia przy przyjęciu bezprzedmiotowości wszczętego postępowania. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organa nie naruszyły prawa, a w szczególności przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek w sprawie istnieje podmiot domagający się wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis prawa materialnego, a taki przepis prawa materialnego również istnieje - to postępowanie, zmierzające do wydania stosownego rozstrzygnięcia napotyka w chwili obecnej na niedającą się przezwyciężyć przeszkodę w postaci pozostającego w obiegu potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1995 r. [...]. Jak to bowiem ustalono inwestor zmiany usytuowania zadaszenia dokonał w trakcie procesu budowy, a więc przed zawiadomieniem o zakończeniu inwestycji, a skarżący tych ustaleń nie podważa. Wprost przeciwnie, w piśmie inicjującym postępowanie skarżący naprowadza, że nastąpiła "zmiana planu budowy", zaś w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosi " podcienie postawiono wbrew planu realizacyjnego, jest reliktem minionego systemu..... od początku R. W. nie zamierzał podporządkować się projektantowi i podcienie usytuował na nasypie, tak jak jemu było potrzebne do w/w/ celów". Oceny tej nie zmienia podnoszone w skardze stwierdzenie, że "zadaszenie od strony wschodniej zostało wybudowane po wybudowaniu budynku" nie precyzując ani daty, ani też dowodu na przyjęcie takiego ustalenia. Sam też skarżący podnosi, że po stronie zachodniej budynku, tam gdzie miało być posadowione projektowane zadaszenie pozostały "rozpoczęte fundamenty", a więc okoliczność ta wskazuje również na zmiany projektu w trakcie realizacji inwestycji. Mając na uwadze powyższe wskazać również należy przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym, z którego wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Tak sformułowany przepis oznacza, że zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ wyraża "milczącą" akceptację. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowanie stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej kończący proces budowy obiektu. Skoro więc, jak wyjaśnia organ w piśmie z dnia [...] grudnia 1999 r. /k.40/ kwestia zmiany usytuowania zadaszenia była przedmiotem kontroli przed zakończeniem procesu inwestycyjnego, i ocena tego odstępstwa nie obligowała organu do wydania sprzeciwu w postępowaniu o zawiadomieniu o zakończeniu budowy, brak jest podstaw do kwestionowania tych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. albowiem niezbędne ustalenia do podjęcia rozstrzygnięcia zostały przez orzekające organa poczynione, zaś skarżący odmiennych dowodów nie wnosił, ani też nie żądał przeprowadzenia. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organa nie naruszyły również przepisu art. 48 Prawa budowlanego albowiem nie stosowały tego przepisu przyjmując, że przeniesienie, w toku postępowania inwestycyjnego zadaszenia skoro nie było dostateczną podstawą do zgłoszenia sprzeciwu po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, to stanowisko w tej kwestii jest wiążące również w chwili obecnej. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.