II SA/Rz 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci wodociągowej wraz z przyłączami I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] kwotę 717 zł /słownie: siedemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka", jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] września 2016 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] udzielił Spółce zezwolenia na lokalizację (wymianę) w pasie drogowym ulicy M., na działkach nr 692/6 i 709/20 oraz ulicy T., na działce nr 670/1 sieci wodociągowej wraz przyłączami. Decyzję wydano na podstawie art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze. zm., dalej "u.d.p."). Spółka będąca adresatem zezwolenia wniosła odwołanie w części określającej warunek umieszczenia inwestycji w pasie drogowym stanowiące określony w art. 39 ust. 3a in media parte u.d.p., zawarty w ust. 1 pkt 3 in fine sentencji decyzji zobowiązujący Spółkę do odtworzenia ścieralnej warstwy z betonu asfaltowego grubości 5 cm na całej szerokości jezdni, na kierunku równoległym do osi drogi, na długości zniszczenia jezdni asfaltowej zgodnie z załącznikiem graficznym. Spółka zarzuciła, że tak szeroki zakres obowiązku odtworzenia nawierzchni (na całej szerokości drogi), nie jest prawidłowy i stanowi próbę przerzucenia na Spółkę obowiązku utrzymania drogi, co stanowi domenę zarządcy drogi. Skoro nawierzchnia asfaltowa będzie zdemontowana tylko na części drogi niezbędnej do zlokalizowania tam elementów nowej sieci wodociągowej, to tylko odpowiadająca tym robotom szerokość pasa drogowego winna być odtwarzana przez inwestora na nowo. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 3a u.d.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości zakresu zaskarżenia i w tym też zakresie przekazało sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że kwestionowana decyzja w zakresie nieobjętym jej rozstrzygnięciem z ust. 1 pkt 3 in fine sentencji, jest już ostateczna. Spółka zatem jest adresatem zezwolenia o treści ustalonej tą decyzją z wyjątkiem wspomnianej partii stanowiącej przedmiot odwołania. Przedmiot postępowania odwoławczego obejmuje zatem wyłącznie sprawę warunku sformułowanego w decyzji I instancji na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p., polegającego na ciążącym na adresacie zezwolenia obowiązku odtworzenia ścieralnej warstwy z betonu asfaltowego grubości 5 cm na całej szerokości jezdni, na kierunku równoległym do osi drogi, na długości zniszczenia jezdni asfaltowej zgodnie z załącznikiem graficznym. Stosownie do art. 39 ust. 3a u.d.p., w decyzji udzielającej zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego oraz reklam, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora o obowiązkach realizowanych przed rozpoczęciem robót budowlanych. Kolegium wskazało, że żądanie Spółki co do optymalnej treści zezwolenia (wyartykułowane w podaniach z dnia 10 maja 2016 r. i 30 czerwca 2106 r.) zostało końcowo, w postępowaniu II instancji, określone dopiero w odwołaniu. Oznacza to, że decyzja I instancji w swoim końcowym kształcie nie mieściła się w zakresie treści podania Spółki. Zgodnie z art. 107 § 4 zd. pierwsze k.p.a., można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie ulega kwestii, że zaskarżona decyzja nie ma uzasadnienia, ani też to, że rozstrzygnięcie I instancji nie uwzględnia w całości żądania strony (skoro wniesiono odwołanie nie zgadzając się z tą decyzją). Brak uzasadnienia decyzji w zakresie odpowiadającym dotychczasowemu rozstrzygnięciu z ust. 3 pkt 1 in fine sentencji, sanowi zatem istotne naruszenie prawa procesowego i obliguje Kolegium do uwzględnienia odwołania. Wyłącza kwestionowany zakres decyzji I instancji spod kontroli instancyjnej wbrew wymogowi zasady określonej w art. 15 k.p.a. Ponowne rozpatrując sprawę w przedmiocie warunku udzielenia zezwolenia w zakresie odtworzenia nawierzchni drogi Prezydent Miasta [...] wyda decyzję na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. załatwiając wyłącznie część sprawy głównej (udzielenia zezwolenia). Przed wydaniem tej decyzji, z uwagi na wymagane wiadomości specjalne z zakresu inżynierii i konstrukcji dróg, powoła biegłego o tej specjalności (z listy Sądu Okręgowego) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną opinię co do trwałości wyników częściowej rekonstrukcji nawierzchni drogowej i różnić w parametrach technicznych oraz użytkowaniu tej drogi w wypadku odtworzenia jej nawierzchni w całości rekonstruowanego odcinka. Przed dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego Prezydent ustali wysokość wynagrodzenia biegłego i wezwie Spółkę w trybie art. 262 § 2 k.p.a. do uiszczenia stosownej zaliczki, zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. Po ocenie kompletnego materiału dowodowego Prezydent wyda ponownie decyzję orzekającą o istocie sprawy w części odpowiadającej aktualnie prowadzonemu postępowaniu odwoławczemu, wyposażając ją (w wypadku rozstrzygnięcia niezgodnego z wolą strony) w uzasadnienie prawne i faktyczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła opisaną na wstępie decyzję w części obejmującej uzasadnienie wymienionej decyzji w zakresie, w jakim stwierdza ono, iż: "Przed wydaniem tej decyzji, z uwagi na wymagane wiadomości specjalne z zakresu inżynierii i konstrukcji dróg, powoła biegłego o tej specjalności (z listy Sądu Okręgowego) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną opinię co do trwałości wyników częściowej rekonstrukcji nawierzchni drogowej i różnic w parametrach technicznych oraz użytkowaniu tej drogi w wypadku odtworzenia jej nawierzchni w całości rekonstruowanego odcinka. Przed dopuszczeniem dowodu opinii biegłego Prezydent ustali wysokość wynagrodzenia biegłego i wezwie Spółkę w trybie art. 262 § 2 k.p.a. do uiszczenia stosownej zaliczki, zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a." (s. 3 uzasadnienia skarżonej decyzji). Uzasadnieniu przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części zarzuciła, iż zostało ono sporządzone z naruszeniem interesu prawnego skarżącej, co przejawia się w naruszeniu następujących norm: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wskazaniu organowi I instancji nie tylko okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (tj. niezbędne ustalenia co do trwałości wyników częściowej rekonstrukcji nawierzchni drogowej i różnic w parametrach technicznych oraz użytkowaniu tej drogi w wypadku odtworzenia nawierzchni drogowej w całości rekonstruowanego odcinka), ale również poprzez arbitralne wskazanie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, stwierdzającego istnienie wskazanych okoliczności (tj. za pomocą opinii biegłego), podczas gdy organ nie jest uprawniony do wskazywania tak daleko idących wytycznych dla organu I instancji; 2. art. 84 k.p.a. poprzez: 2.1. nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 261 § 1 i 2 oraz art. 262 § 2 k.p.a. polegające na zobligowaniu organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego oraz ustalenia pewnych okoliczności poprzez powołanie biegłego z listy Sądu Okręgowego, który miałby sporządzić stosowną opinię i którego koszty finalnie obciążą skarżącą, w momencie, gdy w ocenie skarżącej w sprawie nie są wymagane tego rodzaju wiadomości specjalne, które czyniłyby powołanie biegłego uzasadnionym, zaś organ I instancji posiada instrumenty i wiedzę niezbędną do samodzielnego wydania prawidłowej decyzji, bez sięgania w tym celu po specjalistę oraz bez potrzeby obciążania skarżącej nieuzasadnionymi kosztami; zaś w przypadku, gdyby Sąd uznał zastosowanie wskazanego przepisu za uzasadnione, to z ostrożności skarżąca dodatkowo zarzuca: 2.2. nieprawidłowe zastosowanie przytoczonego przepisu polegające na narzuceniu organowi I instancji konieczności powołania biegłego z listy Sądu Okręgowego (w domyśle zatem: biegłego sądowego), w momencie, gdy przepisy prawa administracyjnego nie stawiają ograniczenia co do osoby powoływanej w sprawie administracyjnej w charakterze biegłego wyłącznie do biegłych wpisanych na listę biegłych sądowych, dopuszczając do grona biegłych także inne osoby posiadające wiadomości specjalne. Z tych przyczyn Spółka wniosła o: 1. uchylenie części zaskarżonej decyzji obejmującej uzasadnienie tej decyzji w zakresie, w jakim stwierdza to uzasadnienie iż: "Przed wydaniem tej decyzji, z uwagi na wymagane wiadomości specjalne z zakresu inżynierii i konstrukcji dróg, powoła biegłego o tej specjalności (z listy Sądu Okręgowego) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną opinię co do trwałości wyników częściowej rekonstrukcji nawierzchni drogowej i różnic w parametrach technicznych oraz użytkowaniu tej drogi w wypadku odtworzenia jej nawierzchni w całości rekonstruowanego odcinka. Przed dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego Prezydent ustali wysokość wynagrodzenia biegłego i wezwie Spółkę w trybie art. 262 § 2 k.p.a. do uiszczenia stosownej zaliczki, zgodnie z art. 261 § 1 i 2 k.p.a". (s. 3 uzasadnienia skarżonej decyzji). 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zaskarżone do WSA decyzje Organów obu instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o warunkach umieszczenia sieci wodociągowej wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi publicznej, które nie zostały przewidziane w przepisach odrębnych od K.p.a. - art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 2 K.p.a. Dopuszczono się także obrazy przepisu prawa materialnego – art. 39 ust. 3a u.d.p. - poprzez jego błędne zastosowanie, co polegało na ustaleniu nieprzewidzianych prawem dla decyzji o ustaleniu lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, warunków pozwalających na umieszczenie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej. Organy obu instancji dokonały względem skarżącej Spółki prawnie wiążącej konkretyzacji przepisu art. 39 ust. 3a u.d.p. W myśl tej regulacji, w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. (tj. w decyzji o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Dla legalnego umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu lub urządzenia, oprócz decyzji wskazanej w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., inwestor zobowiązany jest uzyskać kolejne zezwolenie zarządcy drogi w postaci zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. O istnieniu prawnego przymusu posiadania w/w zezwolenia wypowiada się ustawodawca w treści art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., obligując organ do poinformowania wnioskodawcy o obowiązku uzyskania tego rodzaju decyzji. Ustawodawca mocą art. 40 ust. 1 u.d.p. do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Treść zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej powinna odpowiadać tym elementom, które wskazał prawodawca w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264; zwane dalej rozporządzeniem). Otóż w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać dodatkowo: 1) sposób zabezpieczenia zajmowanego pasa drogowego, zgodnie z dokumentami, o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 pkt 1; 2) warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Natomiast w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia, w warunkach przywrócenia pasa drogowego, o których mowa w ust. 2 pkt 2, określa się: 1) zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności; 2) sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego; 3) zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Z powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że o warunkach przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności rozstrzyga się wiążąco dla inwestora, dopiero na etapie wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, nie zaś zezwolenia na umieszczenie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej. Nie jest bowiem dopuszczalne aby dwukrotnie na dwóch różnych etapach wyrażania zgody przez organ na ingerencję w przestrzeń pasa drogi publicznej, zarządca drogi miał wypowiadać się o tym samym aspekcie tej ingerencji. Ponieważ o warunkach przywrócenia pasa drogowego, w tym jezdni drogi, do stanu użyteczności, zarządca drogi ma rozstrzygać przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa w celu prowadzenia robót, to nie może tego czynić w decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Wynika to z faktu, że sprawa zezwolenia na lokalizację i sprawa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, stanowią pod względem przedmiotowym odrębne, choć oczywiście silnie powiązane z sobą sprawy administracyjne. Reasumując, do warunków umieszczenia w pasie drogowym obiektu lub urządzenia, o jakich organ może władczo rozstrzygać na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p., nie należą z mocy wyraźnej decyzji prawodawcy, warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Warunki umieszczenia, nie są w rozumieniu przepisów u.d.p. warunkami przywrócenia pasa drogowego do stanu użyteczności, po przeprowadzeniu w tym pasie robót. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust 3 i 3a u.d.p. nie może w swej treści kumulować części innych rozstrzygnięć administracyjnych. Przypomnieć należy, iż Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], jako warunki lokalizacji (wymiany) sieci wodociągowej wraz z przyłączami określił w pkt 1 tej decyzji : 1) prace prowadzić rozkopem, 2) wydobyty urobek należy wywieźć, a wykop zasypać 20 cm nad układanym wodociągiem piaskiem, a dalej pospółką, zagęszczając kolejno warstwami do uzyskania wskaźnika określonego normą PN-S-02 205 zgodnie z punktem 2.11.4 "Zasypki wykopów na instalacje (przewody, kable)", 3) trzy warstwy konstrukcyjne nawierzchni jezdni asfaltowej odtworzyć na szerokości i długości rozkopu, plus po 0,5 m w każdą stronę od krawędzi rozkopu, w podanej konstrukcji: - w-wa odsączająca gr. 10 cm, - podbudowa z tłucznia kamiennego gr. 20 cm, - w-wa wiążąca z betonu asfaltowego gr. 8 cm, natomiast w-wę ścieralną z betonu asfaltowego gr. 5 cm odtworzyć na całej szerokości jezdni, a na kierunku równoległym do osi drogi; na długości zniszczenia jezdni asfaltowej (załącznik graficzny), 4) chodnik i miejsca postojowe z kostki odtworzyć na całej ich szerokości oraz długości zniszczenia, plus po 0,5 m w obie strony od krawędzi rozkopu, wg następującej konstrukcji: - warstwa odsączająca z piasku 10 cm - podbudowa pomocnicza z tłucznia kamiennego - w-wa gr. 15 cm - podsypka cementowo-piaskowa gr. 5 cm - kostka brukowa betonowa gr. 6 cm/ 8 cm dla miejsc postojowych 5) zieleniec, po wykonanych pracach, wyrównać i obsiać trawą, 6) zagospodarowanie pasa drogowego ww. ulicy doprowadzić do stanu, jaki był przed wykonaniem robót na całej długości i szerokości prowadzonych prac. Zestawiając tak określone przez Prezydenta warunki umieszczenia w pasie drogowym ul. M. i ul. T. w R. sieci wodociągowej z treścią powołanego wcześniej § 2 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, należało uznać że zdecydowana ich większość wkracza w materię zastrzeżoną dla decyzji wyrażającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót. Zakresem i technologią robót przywracających stan użyteczności są warunki lokalizacji określone przez Organ pierwszej instancji w pkt 1 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 decyzji. Celem wyrażonych w przytoczonych wyżej punktach decyzji warunków, jest bowiem przywrócenie stanu pasa drogowego do poprzedzającego roboty stanu użyteczności drogi i jej pozostałych elementów, czyli warunki jakie władny jest ustalić zarządca drogi publicznej dopiero w wyniku zastosowania przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Mocą skontrolowanej decyzji Organ pierwszej instancji nie ustalił miejsca i warunków umieszczenia infrastruktury wodociągowej w pasie drogowym zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p., lecz takie obowiązki wnioskodawcy, których celem wykonania jest przywrócenie poprzedniego stanu użyteczności - § 2 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Pojawiają się w nich takie stwierdzenia, które w istocie zobowiązują stronę do odtworzenia, czyli przywrócenia stanu pasa drogowego sprzed wykonania robót w pasie drogowym. W tym względzie, nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że kwestia sporna pomiędzy Organami a skarżącą Spółką w postaci warunku polegającego na odtworzeniu warstwą ścieralną z betonu asfaltowego o grubości 5 cm na całej szerokości jezdni, a na kierunku równoległym do osi drogi; na długości zniszczenia jezdni asfaltowej według załącznika graficznego do decyzji, jest materią w zupełności zastrzeżoną dla innej sprawy administracyjnej. Wobec nałożenia na Wnioskodawcę tj. Spółkę warunków nieprzewidzianych prawem dla decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej sieci wodociągowej, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., jak również decyzja SKO nakazująca prowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim aspekcie, który nie podlegał na tym etapie decydowania o ingerencji w pas drogowy drogi publicznej rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, narusza przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 2 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało też stwierdzić naruszenie przepisów prawa materialnego art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organy nie były uprawnione do określania warunków odtworzenia stanu użyteczności pasa drogowego. Ponadto, SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ograniczając obszar swej kontroli tylko do zarzutów zawartych w odwołaniu. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej, co powoduje, że organ drugiej instancji obowiązany jest niezależnie od treści środka odwoławczego ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania, posługując się w tym celu art. 138 K.p.a. Podkreślenia wymaga to, że decyzja Prezydenta Miasta [...], dotyczyła sprawy umieszczenia w pasie drogowym obiektu lub urządzenia, nie zaś kilku odrębnych spraw administracyjnych, mogących stanowić przedmiot niezależnych od siebie rozstrzygnięć organu. Organy ponownie rozstrzygając sprawę wydania zezwolenia, obowiązane będą do uwzględnienia wyrażonego w niniejszym wyroku stanowiska. Powinno to polegać na takim określeniu warunków lokalizacji, które nie będą wkraczać w obszar zastrzeżony dla sprawy zajęcia pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót. Ponadto, dla prawidłowej oceny wniosku Spółki konieczne będzie dokładne ustalenie jego zakresu, a więc ustalenie rodzaju i zakresu robót polegających na umieszczeniu w pasie drogowym sieci wodociągowej. Na podstawie złożonych przez Spółkę oświadczeń nie można mieć pewności, czy jej zamiary inwestycyjne mają polegać na remoncie, przebudowie czy też na wymianie istniejącej infrastruktury. Ustalenie dokładnego zakresu wniosku Spółki może pozwolić na wyjaśnienie czy decyzja zezwalająca na umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogowym jest w ogóle konieczna, skoro została już ona w pasie drogowym publicznej drogi gminnej już zlokalizowana. Przedstawione powyżej przyczyny musiały zadecydować o uchyleniu decyzji Organów na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.