II SA/Rz 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku -skargę oddala- Przedmiotem skargi S.T. reprezentowanego przez radcę prawnego jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PWINB) z dn. [...] listopada 2018 r., o nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku na działkach położonych miejscowości [...]. Organ wydając zaskarżone do Sądu postanowienie kierował się następującym stanem faktycznym i prawnym: postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne ws. legalności budowy budynku usytuowanego na działkach o nr 3415, 3338 w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB podał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie kontroli legalności budowy budynku na działkach o nr 3415, 3338 w [...] wpłynęło pismo S.T. z informacją o toczącym się w Sądzie Rejonowym w [...] postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości gruntowej o nr 3338 w [...]. Wobec tej informacji PINB uznał, że prowadzone przed sądem cywilnym postępowanie dotyczy zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego i na tej podstawie zawiesił prowadzone postępowanie. Na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zażalenie do PWINB wnieśli U.T. i W.T. Zdaniem żalących się stron stwierdzenie, czy S.T. jest właścicielem działki o nr 3338 nie ma znaczenia dla oceny czy dopuścił się On samowoli budowlanej czy też nie. Według Stron, są to zupełnie odrębne kwestie, przez co nie zachodzą podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżonym do Sądu postanowieniem uchylił postanowienie PINB w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał i nie uzasadnił czy pomiędzy sprawą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] i sprawą będącą przedmiotem postępowania istnieje taki związek, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowlanego jest niemożliwe, i że wynik postępowania sądowego w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości gruntowej o nr 3338 w [...], na tej części na której usytuowany jest budynek jest niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stwierdzenie, podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że istotne dla rozstrzygnięcia prowadzonego przez Inspektorat w [...] postępowania jest zajęcie stanowiska przez Sąd Rejonowy co do kwestii zasiedzenia działki nr 3338, w ocenie organu drugiej instancji nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku materiał dowodowy stanowią wyłącznie ustalenia kontroli terenowej przeprowadzonej dnia 23 lipca 2018 r. w sprawie budowy budynku, z której pracownicy organu pierwszej instancji sporządzili protokół. Skargę na powyższe postanowienie PWINB wniósł do WSA w Rzeszowie S.T. Działająca w jego imieniu radca prawny zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchyleniu w całości postanowienia PINB w [...] zawieszającego postępowanie w sprawie budowy budynku usytuowanego w [...] na działkach nr 3415 oraz 3338, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o nabycie własności działki nr 3338, w drodze zasiedzenia, które toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]), podczas gdy organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, ponieważ prawidłowe rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez tenże organ i wydanie właściwej decyzji kończącej owo postępowanie, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wynik w/w postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] - co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące: a) przeprowadzeniem postępowania i wydaniem postanowienia w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, b) niedopełnieniem przez organ II instancji obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, c) uchyleniem postanowienia organu I instancji z pominięciem powtórnego, wszechstronnego rozpoznania sprawy, które to uchybienie polegało na wyłącznym ograniczeniu się do stwierdzenia, iż organ I instancji nie wykazał i nie uzasadnił, czy między sprawą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] i sprawą będącą przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego, istnieje taki związek, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji jest niemożliwe, d) zaniechaniem wyczerpującego rozważenia słusznego interesu Skarżącego, - co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu zbadania, czy odwołujący się posiadali przymiot strony postępowania administracyjnego - co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania organu II instancji w całości, stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, a także o zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. PWINB odpowiadając na zarzuty skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażane w sprawie stanowisko na temat podstaw zawieszenia postepowania administracyjnego. Stwierdzono, że skarga nie wnosi niczego nowego do sprawy, zatem winna zostać przez Sąd oddalona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi S.T. uczynił kasacyjne postanowienie PWINB wydane w stosunku do postanowienia PINB opartego na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według Organu odwoławczego PINB nie wykazał koniecznych przesłanek zawieszenia postępowania jakie ustawodawca nakreślił w powyższym przepisie Kodeksu. Wobec zaistniałego problemu oraz zarzutów skargi przypomnieć należy, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie stanowi tu kwestii, że przez zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd. Pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Wystąpienie zagadnienia wstępnego generuje po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązek wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W odniesieniu do kwestii stosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podkreślić też tu należy, iż z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji tej regulacji stosować wykładni rozszerzającej (tak słusznie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II SA/Wr 11/19, LEX). Jednocześnie uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu powinno jednoznacznie wykazywać konieczny związek pomiędzy sprawą a postępowaniem prowadzonym przed innym organem administracji lub sądem. Innymi słowy, zadaniem organu jest podać w motywach postanowienia istotną zależność rozstrzygnięcia w jego sprawie od rozstrzygnięcia innego organu. Nastąpi to w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w postępowaniu odrębnym ustala prawo lub stosunek prawny, który stanowi o treści stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem postępowania zawieszonego. Wbrew wyrażonym w skardze twierdzeniom kasacyjne postanowienie PWINB odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Organ pierwszej instancji nie wykazał koniecznych podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy przypomnieć, iż sprawa w której wydano zaskarżone postanowienie dotyczy legalności wzniesienia obiektu budowlanego w postaci budynku usytuowanego na działkach nr ewid. 3415 i 3338. Tego typu sprawy rozstrzygane są w szczególności w oparciu o art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). W postępowaniu prowadzonym w celu zbadania zaistnienia wyrażonych w/w przepisach przesłanek, zadaniem właściwego organu jest w przede wszystkim wyjaśnienie czy obiekt budowlany będący w budowie lub już wybudowany powstał lub powstaje bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwów do tego zgłoszenia. Eksponowana w skardze i w uzasadnieniu postanowienia PINB kwestia posiadania uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym kwestia zasiedzenia nieruchomości, może i powinna mieć znaczenie ze względu na unormowanie art. 4 u.P.b., ale w ewentualnym procesie zmierzającym do legalizacji stwierdzonej samowoli, co nie jest równoznaczne ze sprawą samej samowoli. Proces legalizacji samowoli budowlanej jest przede wszystkim uwarunkowany zgodnością wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również nie naruszeniem przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego jak również w postanowieniu o jego zawieszeniu nie sprecyzował w oparciu o jakie regulacje materialnoprawne u.P.b. prowadzi rozpoczęty proces administracyjny. Wypowiedziano się dość oględnie, że postępowanie dotyczy sprawy budowy budynku mieszkalnego na działkach o nr 3415 i 3338 w [...]. Z treści uzasadnienia postanowienia nie można dowiedzieć się w jakim dokładnie przedmiocie prowadzone są czynności wyjaśniające okoliczności budowy tego budynku. Dlatego trafnie zauważył Organ odwoławczy, iż w postępowaniu prowadzonym przez PINB w ogóle nie wyjaśniono kwestii dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 u.P.b. podstawowej, to jest przede wszystkim tego czy inwestor dokonał czynu samowoli budowlanej lub innego czynu mającego znaczenie dla oceny legalności wykonanych robót, jak również nie nastąpiło dokładne wskazanie przedmiotu prowadzonego postępowania w oparciu konkretne unormowania materialnoprawne oraz związku ewentualnych uchybień ze sprawą zasiedzenia gruntu działki o nr 3338. Skoro te kluczowe dla zawieszenia postępowania okoliczności nie zostały w ogóle wyjaśnione, to sprawa związana z własnością gruntu na aktualnym etapie postępowania nie miała znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia. Niewykluczone, że będzie mieć ona istotne znaczenie, ale pod warunkiem że organ wyjaśni dokładnie przedmiot sprawy kierując się określonymi przepisami materialnoprawnymi oraz wskaże na związek tych podstaw z kwestią prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Tego związku PINB ewidentnie nie wykazał, czym naruszył art. 7, 77 i 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obligując Organ odwoławczy do uchylenia wydanego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też Sąd zaaprobował stanowisko PWINB, co do tego że organ pierwszej instancji nie wykazał koniecznego związku jaki winien zachodzić między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a orzeczeniem sądu cywilnego w sprawie o zasiedzenie nieruchomości. Zarzuty naruszenia przez Organ odwoławczy art. 28 K.p.a. także nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Żalącym się stronom – U.T. i W.T. - zostało doręczone postanowienie PINB, przez co osoby te już z tego względu zyskały legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia Organu pierwszej instancji do PWINB. Z akt sprawy wynika, że działka o nr 3338, na której zlokalizowano obiekt stanowiący przedmiot sprawy, stanowi użytek drogowy. U.T. i W.T., jak wynika z ich pisma z dnia 7 czerwca 2018 r., zostali ograniczeni w korzystaniu z tej drogi, która łączy ich nieruchomości z drogą publiczną. W wyniku rozpoznania ich żądania, PINB przeprowadził kontrolę i wszczął postępowanie, które następnie zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto osoby te są uczestnikami postepowania sądowego o zasiedzenie w/w działki. Dlatego ich legitymacja materialno-prawna do udziału w charakterze stron nie powinna być kwestionowana wobec treści art. 28 K.p.a., który ma zastosowanie w sprawach dotyczących legalności robót budowlanych. Reasumując, zaskarżone do WSA postanowienie PWINB nie narusza prawa w sposób, w jaki opisuje to rozpoznana skarga, zaś Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z przyczyn w niej niewskazanych na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji postanowienia w oparciu o art. 151 P.p.s.a.