II SA/Rz 714/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- Przedmiotem skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich (ZDW) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...].06.2006r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. W sprawie tej ZDW działający przez zastępcę dyrektora wnioskiem skierowanym w dn.8.02.2006r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o "sprostowanie wpisu poprzez wykreślenie ZDW jako zarządzającego" działkami nr 628/3, 628/4 i 593/3 w operacie gruntów Z., poz. rej.[...]. We wniosku wyjaśniono, iż przedmiotowe działki nie stanowią ciągu drogi wojewódzkiej, widniejącej w załączniku do nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15.12.1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz.1071). Wnioskodawca wniósł o "ujednolicenie ewidencji z faktycznym stanem zarządzania". Przekazując kopię mapy oraz wykaz wywłaszczeniowy dla działek wchodzących w skład drogi wojewódzkiej relacji [...], ZDW wywodził, że działki wymienione w źródłowym wniosku nie stanowią ciągu drogi, a zatem są zbędne do prowadzenia gospodarki drogowej i nie znajdują się w zarządzie ZDW. Decyzją z [...].04.2006r. Nr [...] Starosta działający na podstawie art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.20 i 22 ustawy z 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwana dalej Upgik) oraz §§ 44 pkt 2, 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 38, poz.454, zwane dalej "Rozp.eg") odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., gmina C. dotyczących działek nr 593/3, 628/3 i 628/4. W uzasadnieniu wskazano, że w operacie ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowych działek jako zarządca trwały wpisany był ZDW. Wyjaśniono, że działki nr 593 i 628 wpisane były od 1970r., tj. od założenia operatu ewidencji gruntów, jako działki stanowiące drogę publiczną relacji [...], a częścią składową tej drogi był wiadukt nad torami kolejowymi linii [...]. Działki te wpisane były na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich. W miejsce Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich Urząd Gminy w C. prowadzący sprawy ewidencji gruntów wpisał Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych. Po wybudowaniu nowego przebiegu drogi i nowego wiaduktu drogowego sporządzono dokumentację podziałową działek, w wyniku czego utworzono m.in. nowe działki o nr 593/3, 628/3 i 628/4, stanowiące odcinki starej drogi wojewódzkiej, natomiast pozostawiono w dotychczasowej pozycji rejestrowej władającego. Na skutek wniosku ZDW z 16.07.1999r. dokonano zmiany podmiotowej wobec zmiany kategorii drogi, jako drogi wojewódzkiej i wpisano działki na własność Województwa w zarządzie ZDW. Wskazano, że w odniesieniu do tych działek nie wydano decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, a o taką decyzję wnioskodawca może wystąpić do "tut. starostwa", to z kolei może prowadzić dopiero do oczekiwanych zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzję doręczono wyłącznie ZDW. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł ZDW, wywodzący iż ubiegał się o sprostowanie wpisu w operacie ewidencji gruntów odnośnie działek nr 593/3, 628/3 i 628/4 położonych w Z., gdyż działki te nie stanowią ciągu drogi wojewódzkiej, a strona odwołująca się nie posiada decyzji oddania w trwały zarząd tych działek, ani decyzji stwierdzającej ich nabycie. Odwołujący się wywodził, że działki te nie stanowią ciągu drogi wojewódzkiej [...], nadto sprawą wygaszenia trwałego zarządu winna zająć się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. jako następca prawny DODP odmowę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów uznano w tej sytuacji za niesłuszną. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie. Opisaną na wstępie decyzją WINGiK rozpoznając powyższe odwołanie utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...].04.2006r.. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.20 ust.1 i 2, art.7b ust.2 pkt 2 Upgik. W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy ujawniony przez organ I instancji. Wskazując na charakter rejestru ewidencji gruntów, wywodzono, że jej rolą jest odzwierciedlanie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, ewidencja ta nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Podniesiono, że dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów może nastąpić wyłącznie na podstawie stosownych dokumentów urzędowych, uznano, że odwołujący się winien poczynić starania "z udziałem wszystkich zainteresowanych stron" zmierzające do uzyskania dokumentu pozwalającego na dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że kwestionowane nieruchomości położone są na terenie Gminy C., a z ewidencji wynika, że właścicielem ich jest Samorząd Województwa. W rozdzielniku do decyzji organ odwoławczy uwzględnił stronę odwołującą się, Marszałka Województwa, Wójta Gminy C. oraz Starostę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie wniósł ZDW domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzuca naruszenie prawa, a w szczególności art.64 i 65 ust.2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20.02.1969r. w sprawie ewidencji gruntów (MP Nr 11, poz.98 ze zm.) poprzez wprowadzenie do bazy ewidencji gruntów zmian, które nie są zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący zrekapitulował przebieg postępowania. Wskazał, że pismem z 16.07.1999r. strona skarżąca wniosła o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów dla działek stanowiących m.in. drogę wojewódzką nr [...] relacji [...], na podstawie art.52 ustawy z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Organ ewidencyjny nie wzywał wnioskodawcy o sprecyzowanie danych, a samowolnie dokonał wpisu odnośnie także i tych działek, które w dacie takich czynności nie stanowiły ciągu drogi wojewódzkiej. O tym fakcie ZDW miał się dowiedzieć dopiero w listopadzie 2005r., a jego wniosek o sprostowanie danych spotkał się z decyzją o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Skarżący wywodził ponadto, że jego wniosek o wpisanie zarządcy nie dotyczył tzw. trwałego zarządu, bo ten może być ustanowiony w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to wymaga wydania decyzji o ustanowieniu takiej formy korzystania z nieruchomości. Wskazano także w skardze, iż ZDW nie jest następcą prawnym po Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych, z tego względu nie można było dokonać kwestionowanego wpisu, nadto skarżąca nie posiada kompetencji, aby występować o wygaszenie trwałego zarządu dla Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych. Podano także, że toczyć się ma oddzielne postępowanie w kwestii zmiany właściciela przedmiotowych działek, z wniosku "Samorządu Województwa". Odmowę sprostowania wpisu poprzez wykreślenie strony skarżącej jako zarządzającego działkami nr 593/3, 628/3 i 628/4 uznano za nieuzasadnioną, dodatkowo postawiono zarzut błędnej oceny posiadanych przez orzekające w sprawie organy, dowodów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, zaś odpowiedź na skargę w istocie ograniczyła się do powtórzenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu podlega decyzja WINGiK w przedmiocie odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów. Sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20.02.1969r. w sprawie ewidencji gruntów (MP Nr 11, poz.98 ze zm.) nie jest trafny. Pomijając fakt, że cyt. zarządzenie dzieliło się na paragrafy, a nie na artykuły, jak to wywodzi skarżący, przepisy cyt. zarządzenia nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji zarówno w I, jak i w II instancji, zatem organy nie mogły naruszyć przepisów cyt. zarządzenia, skoro ono już wówczas nie obowiązywało. Cyt. zarządzenie utraciło moc w dn. 15.01.1997r., a to wobec wyraźnej derogacji zawartej w § 65 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennego i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17.1.21996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz.813). Akt, na którego naruszenie wskazuje strona skarżąca, nie obowiązywał już nawet w dacie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów w 1999r. na wniosek ZDW, z tego względu powoływanie się w skardze na naruszenia przepisów cyt. zarządzenia jest chybione. Ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art.20 Upgik jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informację o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających. Spełnia ona zatem funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie art.20 Upgik w zw. z § 44 pkt 2 Ropz.eg. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1 Rozp.eg). Aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust.2 Rozp.eg). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, a w tym także rozstrzygać chociażby które z działek zajętych uprzednio na cele drogi publicznej są zbędne z punktu widzenia zarządu drogi. Charakter techniczno-deklaratoryjny ewidencji gruntów znalazł swój wyraz w judykaturze (por. chociażby wyrok NSA z 27.10.1998r. II SA 1094/98, baza orzecznictwa Lex nr 41305). Kompetencje organu ewidencyjnego sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z nich zmian. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się od Starosty wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie wykreślenia ZDW jako trwałego zarządcy określonych działek ewidencyjnych, wywodząc iż korekta przebiegu drogi krajowej w okresie sprzed 1999r. skutkowała tym, że działki te są zbędne z punktu widzenia sprawowanego zarządu drogi wojewódzkiej. Zgodnie z § 47 ust.1 Rozp.eg aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumentu takiego skarżący nie przedstawił. Z tych względów odmowa dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów nie naruszała prawa. Wywody skarżącego koncentrujące się na zmianie podmiotowej odnośnie działek objętych zaskarżoną decyzją, wprowadzonej w 1999r. na wniosek ZDW także nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Z akt sprawy wynika, że w dn.20.07.1999r. ZDW działając na podstawie art.52 ustawy z 24.07..1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz.668 ze zm., zwana dalej "Uzkoap") wystąpił do Starostwa Powiatowego o wprowadzenie zmian w rejestrach ewidencji gruntów dla działek stanowiących określone drogi wojewódzkie. We wniosku wymieniono m.in. drogę relacji [...]. Zmiany te polegać miały na wpisaniu jako właściciela "Samorządu Województwa", w miejsce zaś zarządcy – ZDW. Skarżący naprowadza, że nie wnosił, aby wpisać konkretne działki, a organ ewidencyjny nie wzywał wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku, nadto chodziło wówczas wnioskodawcy o wpis wyłącznie w formie "zarządu", nie zaś "trwałego zarządu" w myśl art.43-50 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004r., poz.2603 ze zm., zwana dalej Ugn). Strona skarżąca wywodzi także, iż nie jest następcą prawnym Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych, z tego względu nie było podstaw ujmowania ZDW jako trwałego zarządcy działek, które obecnie mają nie wchodzić w zakres drogi publicznej. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego nie prowadzi do wniosku o naruszeniu prawa, jakiego miałyby się dopuścić orzekające organy. Zgodnie z art.103 ust.1 Uzkoap Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Droga relacji [...], która uprzednio była drogą krajową w wyniku rozporządzenia Rady Ministrów z 15.12.1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz.1071), a ściślej załącznika Nr 2 do tego rozporządzenia, stała się drogą wojewódzką Nr [...]. W myśl art.103 ust.4 Uzkoap "Zarząd drogi powiatowej lub wojewódzkiej, który przejął właściwe drogi, jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi. Przepis art.49 ust.2 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (...) stosuje się odpowiednio". Art.49 ust.2 Ugn dotyczy wygaszania trwałego zarządu służącego określonej jednostce organizacyjnej w przypadku przejmowania zadań przez inną jednostkę i ustanawiania trwałego zarządu na rzecz jednostki, która takie zadania przejmuje. Zarząd drogi krajowej relacji [...] sprawowała do 1999r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Krajowych, która była wykazywana w ewidencji gruntów odnośnie działek o nr 628/3, 628/4 i 593/3, oznaczonych jako drogi. Zgodnie z art.103 ust.5 Uzkoap następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Wobec zmiany kategorii drogi na drogę wojewódzką następca prawny dotychczasowego zarządu drogi – ODDP, w postaci ZDW, wstąpił w prawa i obowiązki swego poprzednika w tym zakresie. Został zatem wykazany jako zarządca tych działek gruntowych, które do tej pory figurowały w ewidencji jako zajęte pod drogę publiczną. Bezspornym jest, iż skarżący jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 204 Nr z 2004, poz.2086 ze zm., zwana dalej Udg). Z mocy zaś art.22 ust.1 Udg zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Z tych przyczyn odpowiednie stosowanie art.49 ust.2 Ugn w sytuacji przejęcia praw i obowiązków po dotychczasowym zarządcy drogi krajowej we wyniku zmiany jej kategorii na drogę wojewódzką, skutkowało tym, że ZDW został wpisany jako zarządca trwały działek uprzednio wykazywanych w ewidencji gruntów jako zajętych pod drogę i pas drogowy drogi krajowej. Z tych względów wywody skargi w tym aspekcie także nie mogły odnieść skutku. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako nieuzasadnioną, oddalono na podstawie art.151 Ppsa.