II SA/Rz 714/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi E.R., D.K., K.K. i W.K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie rozbudowy budynków -skargę oddala- Decyzją [...] z dnia [...] września 2008 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm. ) określanej dalej jako k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania E. R., K. K. i D. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie realizacji przez Gminę inwestycji obejmującej rozbudowę budynku Szkoły Podstawowej , przyłącza sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz realizacji w ramach tego zadania zagospodarowania terenu, w tym placu rekreacyjnego na działkach nr ewid. 1777,1776 i 1774 w miejscowości K., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne . Postępowanie w sprawie realizacji placu rekreacyjnego na działkach 1776 i 1774 zostało wszczęte z urzędu w dniu 30 listopada 2001 r. Kończąca je decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] grudnia 2001 umarzała postępowanie w tym przedmiocie. Po jej uchyleniu przez organ II instancji – decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] marca 2002 roku decyzję, którą ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1488/02 uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje, tj. a dnia [...] marca i [...] czerwca 2002 roku. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania , decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył po raz kolejny przedmiotowe postępowanie, jednak rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 roku. W związku z tym ostatnim rozstrzygnięciem rozszerzono dotychczas prowadzone postępowanie do zakresu całej inwestycji obejmującej rozbudowę budynku Szkoły Podstawowej w K., wewnętrzną instalację gazową, przyłącz sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz realizację placu rekreacyjnego na działkach nr ewid. 1777,1776 i 1774, położonych w K. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 15 września 2006 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego stan obecny zrealizowanej inwestycji. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. termin wykonania obowiązku został przesunięty na dzień 15 listopada 2006 r. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. II SA/RZ 841/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wymienione decyzje. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku organ I instancji zatwierdził przedłożony projekt zamienny , przy czym rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku [...]. Umarzając po raz kolejny postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji , wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że inwestycja ta została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1996 roku, które nie utraciło mocy prawnej z powodu nierozpoczęcia budowy przed upływem 2 lat od dnia, kiedy decyzja stałą się ostateczna. Organ ustalił także, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Dopiero po zużytkowaniu inwestycji , pozwolenie na budowę zostało , z powodu uchybień formalnych, unieważnione decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2003 roku, a skargę na nią oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2004 roku sygn. akt. 7/IV SA 1125/03 . W ocenie organu I instancji , wyasfaltowany plac, którego dotyczy sprawa posiada nazwę i charakter placu rekreacyjnego , nie zaś boiska sportowego , na co wskazuje projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oświadczenie obecnej dyrektorki szkoły , iż na placu nie odbywają się gry sportowe, a tylko ruchowe w okresie letnim. Mając to na uwadze, organ I instancji przyjął , że brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt.1 i pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 poz.2016 z 2003 r. ze zm.). Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 roku złożyli : E. R., K. K i D. K. wnosząc o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia oraz o umorzenie postępowania I instancji. Zarzucili w nim brak ważnego pozwolenia na budowę oraz nieudostępnienie im oryginału planu realizacyjnego. Wskazali, iż fakt niezgłoszenia przez Starostę sprzeciwu do użytkowania nie może wyłączać kontroli zgodności z pozwoleniem na budowę. Ponadto wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien zostać załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej , brak zaś takiej formy załatwienia sprawy pozbawił odwołujących możliwości kwestionowania prawidłowości realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie składających odwołanie, organ nie podjął czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, bowiem nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy w kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowania decyzja odpowiada prawu. Podniósł, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja została zakończona w 2002 roku , o czym świadczy zawiadomienie Zarządu Gminy i Miasta z dnia 12 grudnia 2002 roku o zakończeniu budowy, do którego nie wniesiono sprzeciwu. W ocenie organu , późniejsze stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego wykonano sporną inwestycję, nie oznacza samowoli budowlanej, bowiem do czasu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 roku , inwestor działał legalnie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, iż materiał zebrany w sprawie jednoznacznie świadczy o tym ,że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust.1 pkt.1 i pkt.2 ustawy Prawo budowlane. Całość inwestycji została bowiem zrealizowana za podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która posiadała moc prawną w trakcie budowy oraz zużytkowana zgodnie z prawem. Nadto wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia lub też środowiska. Pokrycie placu rekreacyjnego masą bitumiczną, zamiast przewidzianych w projekcie płyt chodnikowych lub kostki brukowej nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Ustalone też zostało ostatecznie – podczas oględzin w dniu 14 lutego 2008 roku – iż przedmiotowy plac posiada charakter placu rekreacyjnego , zgodnie z dokumentacją projektową. Odnosząc się do zarzutów odwołujących, organ II instancji podkreślił , że w aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kserokopie projektu zagospodarowania działki, które stanowią załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony miały możliwość zapoznania się z nim. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego braku decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, organ zwrócił uwagę na art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane, który w dacie składania zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowił, że takie zawiadomienie jest wystarczające do tego aby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie , E. R., K. K. , D. K. i W. K. wnieśli o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucili, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2007 roku sygn. II SA/Rz 841/06, co stanowi naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ). Nadto – postępowanie prowadzone przez te organy narusza przepis art. 77 § 1 k.p.a., bowiem akta sprawy nadal nie zawierają oryginału planu realizacyjnego rozbudowy szkoły. Zdaniem skarżących , nie odpowiada prawdzie stwierdzenie, że nie zaistniała dwuletnia przerwa w prowadzeniu robót budowlanych . Trudno natomiast za dowód w tej kwestii uznać wpisy w dzienniku budowy sporządzone przez osoby związane ze stroną postępowania – Gminą. Budowa nie została zakończona, a boisko stwarza niebezpieczeństwo dla korzystających z niego. W wyniku podniesienia terenu powstały na obrzeżach boiska skarpy, które utrudniają korzystanie w dotychczasowy sposób z przyległych nieruchomości / zalewanie podczas roztopów i ulewnych deszczy/. Skarżący zakwestionowali też uznanie jako dowodu oświadczenia dyrektorki szkoły odnośnie charakteru placu, bowiem oświadczenie to mogłoby stanowić dowód jedynie w przypadku, gdyby osoba je składająca została przesłuchana w charakterze świadka. Tym samym rzeczywisty charakter placu nadal nie został w sposób niewątpliwy ustalony. Także przyjęcie przez organy, iż zmiana powierzchni placu nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego nie jest zgodne z prawdą. Plan realizacyjny nie zakładał ponadto pokrycia całej powierzchni przedmiotowego placu. W odpowiedzi na skargą, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kontroli w powyższym zakresie podlega decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2008 roku [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji inwestycji. Kwestia sporna dotyczy odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę , polegającego , zdaniem skarżących , na zmianie przeznaczenia placu rekreacyjnego w sąsiedztwie Szkoły Podstawowej w K., oraz rodzaju zastosowanej nawierzchni placu. Skarżący zarzucają, że plac rekreacyjny jest w istocie boiskiem sportowym, zbudowanym w sposób stwarzający niebezpieczeństwo dla jego użytkowników. Sprawa była kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz sądu . W wydanym w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wyroku z dnia 31 lipca 2007 roku II SA/Rz 841/06 ,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie / dalej : WSA/ wskazał, że w opisie rozwiązań projektowych przeprowadzonej inwestycji pokrycie chodników i placów rekreacyjnych odnosiło się do placów "przedwejściowego i apelowego" i w tym aspekcie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Dlatego rzeczą organu miało być przeprowadzenie oględzin z udziałem stron, by wyjaśnić, czy plac, który został pokryty asfaltem ma charakter owego placu "przedwejściowego" lub "apelowego". Sąd ten stwierdził nadto, będąc związany wyrokiem tego Sądu w sprawie SA/Rz 1488/02, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy pozwolenie na budowę z [...] maja 1996 roku wygasło z powodu nie rozpoczęcia budowy przed upływem 2 lat od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczną. Sąd polecił organowi, by w ponownym postępowaniu uzupełnił akta sprawy o brakujące dokumenty , przeprowadził dowód z kompletnego projektu budowlanego załączonego do pozwolenia na budowę z 1996 roku i rozstrzygnął kwestię wyasfaltowanego placu, ustalił charakter wykonanych robót budowlanych w aspekcie okoliczności wymienionych w art. 50 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego i w zależności od poczynionych ustaleń, w wypadku dojścia do przekonania, że wykonane roboty wykonano w sposób mogący spowodowań zagrożenie ludzi, mienia bądź środowiska, podjął jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust.1 pkt. 1 2 tej ustawy. Wykonując polecenia Sądu, organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające przez dopuszczenie dowodu z dziennika budowy DB2 dla obiektów budowlanych Nr [...] wydanego dnia 5 lipca 1996 roku dla inwestycji p.n. "Rozbudowa Szkoły Podstawowej w K. na działkach nr ewid. 1777,1776 i 1774 oraz przeprowadzenie w dniu 14 lutego 2008 roku oględzin w sprawie ustalenia charakteru wyasfaltowanego placu przy rozbudowie budynku Szkoły Podstawowej w K. Pozwolenie na budowę [...] wydane zostało [...] maja 1996 roku , a z potwierdzonych kopii dziennika budowy wynika, że prace budowlane rozpoczęto w dniu 22 lipca 1996 roku. Kolejne wpisy w dzienniku budowy nie potwierdzają słuszności zarzutu, że przerwy w robotach budowlanych przekraczały dwa lata. Organ I instancji przeprowadził też postępowanie uzupełniające , zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z 31 lipca 2007 roku, w aspekcie ewentualnego zastosowania przepisu art. 50 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że inwestycja zrealizowana została na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, rzeczą organu było ustalenie, czy przeprowadzone roboty budowlane w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Na podstawie oświadczenia Dyrektor Szkoły złożonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2008 roku ustalono, że przedmiotowy plac, wbrew twierdzeniom skarżących nie pełni roli boiska sportowego, a jedynie placu apelowego, na którym sporadycznie odbywają się zabawy ruchowe. Zarzuty dotyczące zalewania wodą opadową działek sąsiadujących z przedmiotowym placem nie mogą być uwzględnione, bowiem w tym zakresie Sąd jest związany stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2005 roku SA/Rz 1488/02, , że kwestie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie wynikłe zdaniem skarżących z podwyższenia terenu placu rekreacyjnego i ułożenia na nim masy bitumicznej nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego bada tylko, czy doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W tej kwestii organy nadzoru budowlanego orzekły, że do takich odstępstw nie doszło. W tym miejscu należy wskazać na projekt zagospodarowania działki nr rej. [...] wykonany przez Przedsiębiorstwo "[...]" z marca 1996 roku, który w rozdziale III Opis Rozwiązań Projektowych , w pkt. 3.1- Układ komunikacyjny , wymienia place rekreacyjne ( plac przedwejściowy i apelowy) wykonane z typowych płytek chodnikowych lub kostki brukowej. Zastąpienie takiej nawierzchni masą bitumiczną organ nadzoru budowlanego uznał za nieistotne odstąpienie od warunków pozwolenia, który to pogląd Sąd podziela. Skoro zatem postępowanie nie wykazało, by zrealizowana i oddana do użytku w 2002 roku inwestycja zagrażała bezpieczeństwu ludzi , mienia, bądź środowiska i nie została wykonana w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 50 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 105 § q k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie , bowiem kilkakrotnie uzupełniane postępowanie nie wykazało takich uchybień przy realizacji przedmiotowej inwestycji, które uzasadniałyby zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Wskazując na powyższe , Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organy orzekające w sprawie, dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.